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※ 80년대 미국 내 보호주의 압력, '공격적 일방주의' 무역정책으로 이어지다

• 왼쪽 : 전세계 GDP에서 미국 GDP가 차지하는 비중의 변화
• 오른쪽 : 미국, GDP 대비 대일본 무역수지 비중의 변화
  

지금까지 [국제무역논쟁 80's 미국] 시리즈를 읽어왔으면 알 수 있듯이, 1980년대 미국의 무역정책을 상징하는 단어는 '공정무역'(fair trade) · '평평한 경기장 만들기'(level playing field) 였습니다. 

미국 경제는 1945년 제2차 세계대전 종전 이후 최강대국의 지위를 누려왔으나, 1970-80년대 서유럽이 전후 재건을 완료하고 한국 · 대만 등 동아시아 개발도상국이 경제발전을 시작하면서 세계경제에서 차지하는 비중이 점차 줄어들었습니다[왼쪽 그래프]. 

더욱이 1970년대 들어서 고도성장을 기록해나간 일본은 미국인들에게 두려움을 안겨주었습니다. 일본 GDP 대비 미국 GDP는 1968년 2.6배 였으나 1982년 2.0배로 축소되었고, 미국 GDP 대비 대일본 무역수지 적자액은 1985년 1.15% 수준까지 심화되었습니다[오른쪽 그래프].  

미국 정치인과 대중들은 "외국 특히 일본의 불공정무역 관행으로 인해 미국기업이 피해를 보고 있다"고 생각하기 시작했고 미국의 경쟁력을 회복하기 위해서는 이를 바로잡아야 한다고 여겼습니다. 

로널드 레이건 대통령은 1985년 연설[각주:1]을 통해 "외국의 불공정한 무역관행(unfair trading practices)으로 인해 우리의 기업인들이 실패하는 것을 가만히 옆에 서서 지켜보지 않을 것이다."라고 말하며, 공정무역(fair trade)을 달성하기 위해 행동할 의지를 내비쳤습니다.

미국은 주요 타겟을 일본으로 정했습니다. 당시 일본은 '여러 기업이 모여 하나의 기업집단처럼 행세하는 케이레츠 · 일본기업간 오랜 기간에 걸친 협력과 거래 · 종합상사회사가 중심이 된 유통시스템 등의 일본 특유의 경제시스템이 외국산 상품 판매를 가로 막고 있었고, 이로 인해 대일본 무역수지 적자가 심화[각주:2]되고 있다는 분석이 주류를 이뤘기 때문입니다. 

결국 미국은 1986년 미-일 반도체협정을 체결하여, '향후 5년간 외국산 반도체 시장점유율 20% 달성'이라는 구체적인 성과를 강요하는 결과지향적 무역정책(Results rather than Rules)[각주:3]을 일본에게 관철시켰고 경기장을 평평하게 만들어냈습니다.

이때 미국이 일본의 무역 규칙 · 정책 · 관행이 불합리하다고 판단한 근거는 자국의 법률 이었습니다.  그 법률은 1974년 무역법 301조(Section 301 of the Trade Act of 1974) 였으며, 1988년 종합무역법(the Omnibus Foreign Trade and Competitiveness Act of 1988)의 슈퍼 301조(Super 301) 및 스폐셜 301조(Special 301)로 강화됩니다.

이렇게 자국법을 근거로 특정 국가에게 시장개방을 강요하는 1980년대 미국의 무역정책은 굉장히 이례적인 것입니다. 왜냐하면 당시 세계무역 시스템은 '관세와 무역에 관한 일반협정' 일명 GATT에 기반을 두고 있었기 때문입니다. 

당시 100개 이상의 국가들이 참여하고 있던 GATT는 최혜국대우 · 관세 · 비관세장벽 등의 규칙(rules)을 명시하고 협정 당사국은 이를 준수해야 했습니다. 그러나 미국은 국제협정인 GATT의 규칙을 따르지 않고, 자국에서 제정한 국내법(domestic laws)과 국제정치적 힘(powers)을 이용하여 외국의 시장을 개방시킴으로써 자국의 이익을 관철시켰습니다.

이러한 1980년대 미국의 무역정책은 '공격적 일방주의'(Aggressive Unilateralism)로 불립니다. GATT 체제는 여러 국가들이 협상(bargaining)을 통해 상호양보(mutual, reciprocal concession)를 함으로써 무역자유화를 이루어 나갑니다. 반면, 미국의 공격적 일방주의는 특정 무역상대국을 위협(threat)하여 상대방의 일방적인 양보를 이끌어(unilateral concession by others)냅니다. 

여기서... 과거 80년대 미국의 모습이 오늘날 트럼프행정부와 유사하다는 생각이 들지 않나요? 그렇습니다. 오늘날 미국 트럼프행정부는 중국, 멕시코, EU, 일본, 한국 등 거의 모든 무역상대국을 위협하여 자국에게 이로운 방향으로 무역협정을 개정해 나가고 있습니다. 그리고 오늘날 미국이 외국의 무역행위를 판단하는 근거는 현재의 세계무역시스템인 WTO가 아니라 자국의 법률인 1974년 무역법 301조와 1988년 종합무역법 슈퍼 301조, 스폐셜 301조 입니다.

따라서, 오늘날 트럼프행정부의 무역정책을 이해하기 위해서는 80년대 공격적 일방주의 무역정책이 만들어진 배경이 무엇인지, 더 나아가 '왜 미국만' 공격적 일방주의를 사용하며 '언제' 이를 꺼내드는지, 그리고 'GATT 및 WTO 등 규칙에 기반한 다자주의 세계무역시스템 vs 국내법과 힘에 기반한 공격적 일방주의'의 대립구도를 알아야 합니다.

이번글과 앞으로 나올 [국제무역논쟁 트럼프] 시리즈에서 다루게 될 주요 논점은 아래와 같습니다.

왜 유독 미국만 공격적 일방주의 무역정책을 이용하는 것일까요? 단순한 대답은 미국이 세계에서 가장 강력한 힘(powers)을 가진 국가이기 때문입니다. 하지만 우리는 19세기 영국의 무역정책 형성과정과 20세기 초반 미국 무역정책의 방향이 형성된 시기를 비교해봄으로써, 좀 더 근원적인 이유를 알 수 있습니다. 

19세기 영국은 1846년 곡물법을 폐지하며 보호무역체제에서 벗어나 자유무역체제의 길로 들어섰습니다. (본 블로그의 지난글을 통해, 곡물법 폐지를 주장한 데이비드 리카도의 논리^[각주:4]를 살펴본 바 있습니다.) 이때, 영국은 다른 나라들이 보호무역을 유지하는 상황이었음에도 이에 상관없이 수입산 곡물에 부과된 관세를 철페하며 나홀로 자유무역체제로 나아갔습니다. 이를 '일방적 무역자유화' 혹은 '일방주의'(Unilateral Liberalization of Trade / Going Alone / Unilateralism)로 부릅니다.

반면, 20세기 초반 미국은 다른나라와의 협상을 통해 서로서로 무역장벽을 낮춰가는 방식으로 무역자유화를 이루어 나갔습니다. 서로의 이익을 증가시킨다는 점에서 이를 '호혜주의'(Reciprocity)라 부릅니다. 

그런데 호혜주의에 기반한 무역자유화를 다르게보면, 상대방이 무역장벽을 낮추지 않을 경우 나의 무역장벽을 낮출 이유도 없습니다. 즉, 상대방이 형평에 어긋난 이익을 취하려 할 경우 나는 상대방에 이익이 되는 조치를 철회하는 식으로 대응합니다. 이를 '상호주의'(Reciprocity)라는 부정적 의미가 담긴 용어로 부를 수 있습니다. 그리고 상호주의에 기반한 무역자유화는 언제든지 보호주의로 돌변할 수 있습니다. 

일방주의에 기반을 둔 영국과 상호주의에 기반을 두었던 미국은 서로 다른 역사적 과정을 거쳐 무역자유화를 이루었으며, 미국의 상호주의는 언제든지 보호주의 및 공격적 일방주의로 돌변할 수 있습니다. 

이제 던질 수 있는 물음은 "언제 미국의 상호주의는 보호주의 및 공격적 일방주의로 돌변하는가?" 입니다. 평상시 미국은 자유무역을 추구하며 전세계에 이를 전파하지만, 국제정치적 상황의 변화(foreign policy) · 비교우위 변화(shifts) · 경기침체(shocks)가 발생하면 보호주의 정책을 꺼내듭니다.

1947년 GATT 체제가 수립된 이유는 1930년대 대공황 이후 전세계로 보후주의 무역정책이 확산되며 공황이 심화되고 세계대전을 치렀던 과거의 잘못을 반복하지 않기 위해서 입니다. 2차 세계대전이 종전된 이후, 미국과 영국은 자유무역의 가치를 지키고 퍼뜨리기 위하여 GATT 체제를 창안했습니다. 그리고 미국은 공산주의에 대항하기 위해 서유럽 및 일본의 재건과 부흥이 필요하였고, 상대적으로 높았던 이들의 관세율을 종전 직후에는 그대로 묵인하였습니다. 

하지만 시간이 흘러 서유럽과 일본 경제가 다시 성장하고 자동차 · 철강 · 섬유 등의 업종에서 경쟁이 치열해졌습니다. 또한, 1970년대 말 오일쇼크와 긴축 통화정책으로 경기침체에 빠지고 실업률이 높아지자, 정치권을 향해 보호주의를 요구하는 기업인 · 근로자의 목소리도 커져갔습니다. 

이제 미국은 더 이상 서유럽과 일본의 높은 관세율을 용인할 수 없게 되었고, 선거 당선이 필요한 상원 · 하원 의원들은 미국 기업인과 근로자의 요구를 들어주기 위해 각종 보호주의 법안을 입안했습니다. 특히 외국의 제조업 발전 때문에 심한 경쟁에 노출된 미국 러스트벨트(rust belt)에 지역구를 둔 의원들이 적극적으로 행동에 나섰습니다. 

결국 미국은 국내법을 근거로 보호주의 무역정책을 사용하기 시작하고, 이는 규칙에 기반을 둔 다자주의 세계무역시스템 GATT의 원리와 충돌하게 됩니다. 

1947년 체결된 GATT는 규칙에 기반을 둔 다자주의 세계무역 시스템(Rule-Based Multilateral World Trade System) 입니다. 이에 참여한 국가들은 1947 GATT에 명시된 규칙을 준수해야 합니다. 여기에서 가장 중요한 규칙은 다른 나라들을 모두 평등하게 대한다는 무조건적 최혜국대우(Unconditional MFN)이며 비차별주의(Non-Discrimination) 원리를 따르고 있습니다.

1980년대 미국의 공격적 일방주의 무역정책은 GATT의 규칙이 아닌 자국의 국내법(domestic laws)을 근거로 외국의 행위를 판단했습니다. 그리고 GATT의 분쟁해결절차를 따르지 않은 채 일방적인 보복(Unilateral Retaliation)을 행사했습니다. 특정 국가를 상대로 하는 보복과 보호무역 조치는 다른 나라와 차별을 초래하며, 이는 다자주의 세계무역시스템이 지키려하는 무조건적 최혜국대우와 비차별주의를 위반하고 맙니다.

이를 보다 못한 EU와 일본은 1995년 WTO라는 새로운 세계무역시스템을 만들어서 미국의 공격적 일방주의를 제어하려 했습니다. WTO에는 분쟁해결기구(Dispute Settlement Body)가 새롭게 만들어졌고, 각국간 무역분쟁은 WTO가 다룰 수 있도록 하였습니다. 미국은 기존 1947 GATT 규칙을 수정한 1994 GATT에 더하여, 우위를 점하고 있는 서비스부문(GATs) · 지적재산권(TRIPs) 부문 개방을 얻어내는 대가로 WTO에 참여하게 됩니다. 

즉, 세계무역시스템은 '1930년대 대공황 이후 보호주의 확산' → '이를 반복하지 않기 위하여, 자유무역을 전파하는 1947 GATT 체제 성립' → '1980년대 미국의 공격적 일방주의 무역정책' → '이를 통제하기 위하여 새로운 다자주의 무역시스템인 1995년 WTO 기구 창설' 등의 역사적 변천을 거쳐왔습니다.

따라서, 80년대와 오늘날 미국의 공격적 일방주의 무역정책은 단순히 "미국이 보호주의를 구사한다"는 평을 넘어서서, "무조건적 최혜국대우와 비차별주의를 기본 원리로 하는 '규칙에 기반한 다자주의 세계무역시스템'을 미국이 훼손하고 있다"는 관점으로 바라보아야 합니다.

그러면 오늘날 트럼프행정부가 공격적 일방주의를 다시 꺼내들면서 WTO 체제를 비판하는 이유가 무엇인지, 앞으로 WTO를 대체할 새로운 다자주의 세게무역시스템이 만들어질지를 생각할 수 있습니다.

이제 이번글을 통해, 미국이 영국과 달리 상호주의(reciprocity)에 바탕을 둔 연유가 무엇인지, 미국의 공격적 일방주의를 대표하는 1974년 무역법 301조와 1988년 종합무역법 슈퍼 301조가 무엇인지 구체적으로 살펴보도록 합시다. 그리고 마지막에는 '다자주의 세계무역시스템 vs 공격적 일방주의'의 대립에 대해서 다시 한번 더 생각해보도록 합시다.

※ 무역자유화를 달성하는 4가지 방식

앞서 서문에서 '공격적 일방주의', '일방주의', '호혜주의(상호주의)'라는 개념어가 등장하면서 내용 이해에 혼란이 오신 분들도 있을 겁니다. 이번글의 본격적인 내용에 앞서, 무역자유화를 달성하는 4가지 방식과 의미를 좀 더 자세히 살펴보도록 합시다.

무역자유화(trade liberalization)란 말그대로 수입관세 인하, 무역장벽 철폐를 통하여 자유무역의 길로 나아가는 것을 의미합니다. 이때 무역자유화는 4가지 방식으로 실시할 수 있습니다.

▶ 첫째, 일방적 무역자유화 혹은 일방주의 

(unilateral liberalization of trade / going alone / unilateralism)

: 일방적 무역자유화 혹은 일방주의란 다른 나라의 무역정책에 상관없이 자국의 수입관세를 낮추거나 무역장벽을 제거하는 것을 의미합니다. 다른 나라가 여전히 보호무역 정책을 쓰고 있더라도 이에 개의치 않고 자유무역 정책을 실시한다면, 이는 말그대로 일방향적인 무역자유화의 형태를 띄게 됩니다. 1846년 곡물법 폐지를 통해 자유무역을 나홀로 실시한 영국이 대표적인 사례 입니다.

▶ 둘째, GATT 등 다자주의 체제 속에서 호혜적 무역자유화

(reciprocal liberalization of trade-reciprocity-in a multilateral framework such as GATT)

: 다자주의 체제 속에서 호혜적 무역자유화란 GATT, WTO 등 다자주의 무역시스템 안에서 여러 국가들이 협상을 통해 점진적으로 무역자유화를 이루어 나가는 것을 의미합니다. 예를 들어, 초기 GATT 체제에서 각 국가들은 수입 공산품을 대상으로 관세율을 점점 인하하면서 무역장벽을 제거해나갔습니다. 이후 농업부문 개방과 보조금, 덤핑 등 비관세장벽 제거 여부도 협상의제로 삼았고, WTO 체제에 들어서는 서비스부문, 지적재산권 개방으로 범위를 확장해 나갔습니다.

▶ 셋째, 양자협상을 통한 호혜적 무역자유화

(reciprocal liberalization of trade under bilateral)

: 양자협상을 통한 호혜적 무역자유화란 두 국가가 협상을 통해 무역자유화를 실시함을 의미합니다. 무조건적 최혜국대우를 기본원리로 하는 GATT와 WTO 체제는 모든 무역상대방을 공평하게 대우해야함을 요구하지만, 특혜무역협정(PTAs) · 관세동맹(Custom Uniton) 등 일부 예외를 통해 특정 국가에만 더 낮은 관세율을 부과할 수 있습니다. 따라서, 국가들은 마음에 맞는 상대방과 자유무역협정(FTA) 등의 양자협상을 통해 한차원 높은 무역자유화를 실시할 수 있습니다.

▶ 넷째, 위협을 통해 상대방의 무역장벽을 일방적으로 낮추기, 일명 공격적 일방주의

(unilateral reduction of others' trade barriers under the threat of sanction-aggressive unilateralism)

: 위협을 통해 상대방의 무역장벽을 일방적으로 낮추기는 일명 공격적 일방주의 입니다. 앞서 언급한 일방주의가 자국의 무역장벽을 일방적으로 낮추는 것을 의미했다면(unilateral concession by oneself), 공격적 일방주의란 상대방의 무역장벽을 일방적인 위협을 통해 낮추는 것(unilateral concession by others)을 뜻합니다. 전자는 국제무역이론을 전공한 학자들이 선호하는 '순수한 자유무역'이며, 후자는 자유무역 시스템을 위협하는 '보호주의의 극단'이라는 점에서 극과 극을 이룹니다. 서문에서 언급한 1980년대 미국의 무역정책과 오늘날 트럼프행정부의 무역정책이 공격적 일방주의의 대표 사례 입니다. 

※ 19세기 영국 - '일방적 무역자유화'를 통해 자유무역의 길로 나아가다

일방적 무역자유화 혹은 일방주의는 언뜻 생각하면 받아들이기가 쉽지 않습니다. "다른 나라가 무역장벽을 높이 세운 상황에서 왜 우리나라만 무역장벽을 낮춰야 하나?" 라는 의문이 들 수 밖에 없습니다. 

그럼에도 1846년 영국은 곡물법을 폐지하여 나홀로 자유무역의 길로 나아갔으며, 국제무역이론을 전공한 경제학자들 중 몇몇은 일방주의를 최선의 방식으로 여깁니다. 이번 파트를 통해 이를 살펴보도록 합시다.

19세기 초반 영국은 곡물법(the Corn Laws)을 통해 수입산 곡물에 높은 관세율을 적용하여 자국의 농업을 보호하고 있었습니다. 

그러나 1818년 데이비드 리카도(David Ricardo)^[각주:7]는 "작지만 비옥한 나라는, 특히 그 나라가 식량의 수입을 자유롭게 허용한다면, 이윤율의 큰 하락 없이, 또는 지대의 큰 증가 없이 자본의 자재를 크게 축적할 수 있을 것이다." 라는 논리를 제시하며 곡물법 폐지를 주장했습니다. 현재의 곡물법은 곡물 가격을 상승시키고 근로자 임금을 높이기 때문에, 경제발전에 필요한 자본가의 이윤을 훼손시킨다는 것이 주요 논거였습니다.

결국 1846년 영국 수상 로버트 필(Robert Peel)은 곡물법 폐지를 단행하며 일방적 무역자유화를 실시합니다. 그는 자신의 결정에 자신감을 가지고 있었습니다. 영국은 나홀로 실시한 무역자유화를 통해 자본축적 이라는 이득을 보고 있으며, 이를 목격한 다른나라들이 보호무역에서 벗어나 수입장벽을 낮출 것이라고 생각했습니다.

그럼에도 여전히 "우리 영국 뿐 아니라 다른 나라의 관세 인하도 적극적으로 유도하면 좋지 않을까?" 라는 생각을 할 수 있습니다. 

이에 대해 '反곡물법 연맹'을 창안하며 적극적으로 곡물법 폐지 운동을 펼친 리차드 콥든(Richard Cobden)은 "외국에게 호혜적 관세 인하를 요구하는 것은 외국의 자유무역론자들을 더 힘들게 만들 뿐이다. 왜냐하면 이러한 요구는 마치 자유무역이 영국의 이익인 것처럼 보이게 만들기 때문이다. 외국이 자유무역 원리를 채택하도록 촉구를 덜 하는 것이 더 낫다."^[각주:8]라고 설명합니다. 수입관세 인하를 제시받은 외국은 '영국이 무슨 꿍꿍이가 있는거 아니야?'라는 생각을 할테고 이로 인해 오히려 보호무역 조치를 더 강화할 수 가능성을 염려했습니다.

현대 경제학자가 보기에도 일방적 무역자유화는 타당합니다. 자유무역이 이로움을 주는 이유는 '외국이 비교우위를 가진 상품을 값싸게 수입'할 수 있기 때문[각주:9]입니다. 외국의 보호무역에 대응하여 (보복)관세를 부과한다면, 더 비싼 가격을 지불하고 수입을 하는 미련한 행위를 하고 있을 뿐입니다. 

즉, 다른 나라가 관세를 부과한다고 해서 우리도 관세를 높이는 행위는 "다른 나라가 암석 해안(rocky coasts)을 가졌으니 우리의 항구에 돌을 가져다 놓자(drop rocks into our harbors)"^[각주:10]는 말과 같습니다. 

이처럼 19세기 영국은 '양국이 협상을 통해 점진적으로 무역장벽을 낮추는 호혜주의 혹은 상호주의(reciprocity)'가 아니라 '일방적 무역자유화 혹은 일방주의(unilateralism)'를 채택하였고, 데이비드 리카도의 예측대로 제조업 발전과 경제성장을 달성할 수 있게 됩니다.

※ 20세기 초반 미국 - '호혜통상법'을 통해 유치산업보호론에서 벗어나다

반면 20세기 초반 미국이 놓여있던 역사적 · 경제적 상황은 19세기 영국과는 달랐습니다. 

앞서 살펴본 리차드 콥든의 걱정과 유사하게, 영국인 데이비드 리카도가 내놓은 곡물법 폐지론과 비교우위론은 "자유무역 및 비교우위론은 이미 제조업에 비교우위를 가진 국가에만 유리한 이론 아니냐"는 의문 때문에 외국에서 한동안 배척받았습니다. 1920-30년대 호주[각주:11] · 1950~70년대 중남미[각주:12]는 "이미 제조업에 비교우위를 가지고 있던 19세기 영국과 달리, 우리는 제조업을 육성하기 위해 보호무역이 필요하다"고 판단하였습니다. 

18~19세기 미국 또한 제조업 육성의 중요성을 강조했으며, 미리 발전한 외국 특히 영국과의 자유경쟁이 벌어지는 상황 하에서는 제조업을 키우는 게 불가능 하다고 생각했습니다. 18세기 미국 초대 재무부장관 알렉산더 해밀턴과 19세기 초중반 경제학자 프리드리히 리스트는 자유무역사상을 비판하며 '제조업 육성을 위한 유치산업보호'의 필요성을 설파[각주:13]했습니다. 

미국의 보호주의적 무역정책은 계속 되었고, 1929년 대공황 직후인 1930년에 제정된 스무트-홀리 관세법은 그 정점을 보여주었습니다. 당시 미국 정치인들은 외국산 상품 가격을 높게 설정하여 미국산 상품 판매량을 늘리면 불황에서 탈출할 수 있다고 판단하였습니다. 스무트-홀리 관세법에 따라 미국은 2만여 수입품에 대해 평균 50%가 넘는 관세율을 부과하였습니다.

하지만 스무트-홀리 관세법은 대공황의 여파를 더욱 심화시켰습니다. 1932년 대선 이후 집권한 루즈벨트행정부는 무역정책 방향을 정반대로 돌리기로 합니다. 이때, 중요한 역할을 했던 인물이 바로 국무부장관 코델 헐(Cordell Hull) 입니다. 

• 코델 헐 (Cordell Hull)

• 1931년 3월~1933년 3월, 테네시스 주 상원의원
  

• 1933년 3월~1944년 11월, 루즈벨트행정부 국무부장관

본래 코델 헐은 테네시스 주 상원이었으며, 테네시스 주는 농산물 생산을 주로 하는 남부 지역에 위치해 있습니다. 제조업 중심인 북부는 보호주의를 농업 중심인 남부는 낮은 관세율을 선호하였기 때문에, 코델 헐은 남부 민주당의 전형적인 저관세 정책을 대표했습니다. 

그리고 코델 헐은 과도한 수입관세가 수출을 억제시키고, 생계비를 상승시켜 소비자와 근로자에 해를 끼치고, 독점을 촉진하고, 남부의 가난한 농부로부터 북부의 부유한 산업가로 부를 재분배 한다고 생각했습니다.  

따라서, 코델 헐은 그의 정치적 힘을 무역장벽 철폐에 집중하였고, 1934년 제정된 호혜통상법(RTAA, Reciprocal Trade Agreement Act)은 미국 무역정책의 운명을 바꾸었습니다. 

1934 호혜통상법의 주요 내용은 '무역협상의 권한을 의회에서 대통령으로 이전하고, 대통령은 외국과의 양자 호혜협정을 통해 기존 관세율을 최대 50%까지 인하할 수 있다. 이때 새롭게 설정된 관세율은 무조건적 최혜국대우를 통해 다른 나라의 수입품에도 적용된다'는 것입니다. 

지역구에 기반을 둔 의원들은 이해관계에서 자유롭지 못합니다. 북부 의원은 보호무역을 남부 의원은 자유무역을 선호하는 게 당연했으며, 수입확대로 경쟁이 심화되면 피해를 입는 기업인 및 근로자들은 높은 관세율을 유지하려 로비를 일삼았습니다. 

반면, 미국 전역에 기반을 둔 대통령은 상대적으로 보호주의 로비에서 자유로울 수 있었습니다. 무역자유화로 특정 주 시민들의 피해가 늘어나더라도 다른 주 시민들의 이익이 증가할 수 있기 때문이죠. 

여기에 더하여, 당시 대통령이었던 프랭클린 루즈벨트는 대공황에서 벗어나기 위해서 수출확대가 필요하다고 판단했습니다. 그는 양자 협상을 통해 외국의 관세율을 인하시켜 미국 수출을 확대하려 했고, 미국의 관세율 인하를 외국의 수입장벽을 낮추기 위한 협상의 조건으로 내걸었습니다. 

이런 이유로 루즈벨트 대통령은 호혜통상법안을 제안하면서 "이것은 경제위기를 벗어나기 위해서 필요한 긴급 프로그램의 일부이다. 국내 경제의 완전하고도 영구적인 회복은 국제교역의 부활과 강화에 달려있다. 미국 수출업자들의 수출은 이에 상응하는 수입의 확대 없이는 증가할 수 없다."^[각주:14]고 발언했습니다. 또한, 무역협상 권한을 위임하는 것은 전례없는 경제상황에 대처하기 위한 긴급 방안이라는 점을 강조했습니다.

미국 의원들은 호혜통상법의 필요성을 인정하면서도, 대통령에게 너무 많은 권한을 줬을 때 발생할 수 있는 위험을 우려하였습니다. 그리하여 '외국과 무역협상을 개시하는 이유를 고지 / 협상 과정에서 미국 이해단체들의 의견을 반영할 것 / 대통령의 무역협상 권한은 3년 후 만료되며 이후 의회 승인 하에 갱신을 받아야 함'의 조건을 추가하여 1934년 6월에 법안을 통과시킵니다.

이렇게 미국은 수입장벽을 낮추는 자유무역의 길로 나아가게 되었습니다.  

• 1930~2008년 미국의 평균 관세율 추이
  

• 1934년 호혜통상법(RTAA) 제정 이후 평균 관세율 대폭 인하

• 출처 : 미국무역위원회(USITC) 보고서

1934년 호혜통상법(RTAA) 제정 이후 미국의 평균 관세율은 드라마틱하게 하락했습니다. 윗 그래프를 보면 알 수 있듯이, 1930년 스무트-홀리 관세법의 여파로 50%가 넘었던 평균 관세율은 1934년 이후 크게 하락해나갔고, 2차대전 이후 GATT를 중심으로 한 자유무역시스템이 건설되면서 오늘날까지 한 자릿수의 관세율을 기록하고 있습니다. 

여기에서 주목할 점은 '1930년대 미국이 처한 상황은 19세기 영국이 선택한 일방적 무역자유화가 아닌 호혜주의에 입각한 무역자유화를 선택하게 만들었다'는 것입니다. 1934 호혜통상법(1934 RTAA)는 법안 제목처럼 '호혜주의'(reciprocity)에 기반을 두고 있습니다. 미국은 외국의 관세율을 인하시키기 위하여 자국의 관세율 인하를 협상의 대가로 제시했습니다. 

당시 미국에는 아직 보호주의자들이 많이 존재하고 있었으며, 대공황 이후 다른 나라들의 수입장벽이 높은 현실에서 나홀로 관세율을 인하한다면 수출은 증대되지 않을 거라는 우려가 관료들 사이에서 존재했습니다. 다시 말해, 당시 상황상 일방적 무역자유화는 정치적으로 불가능 했으며, 자국이 아닌 외국의 무역장벽을 낮출 필요가 더 컸습니다.

미국이 선택한 호혜주의를 통한 무역자유화 방식이 나쁘지만은 않습니다. 오히려 일방적 무역자유화 보다 더 큰 이득을 안겨다줄 수 있었습니다.

경제학자 자그디쉬 바그와티(Jagdish Bhagwati)는 호혜주의를 통한 양보(mutual, reciprocity concession)가 일방주의 무역자유화 보다 4가지 측면에서 이점을 불러온다고 설명합니다.

▶ 내가 무역자유화를 할 때 상대방도 자유화를 한다면, 나는 두 배의 이익을 얻는다^[각주:15]

: 나의 일방적 무역자유화는 수입상품을 더 싸게 이용할 수 있기 때문에 이익을 줍니다. 이때 상대방도 무역자유화를 통해 비교우위 상품을 특화생산 한다면, 내가 수입하는 상품 가격이 더 싸지기 때문에 일방적 무역자유화 보다 두 배의 이익을 얻게 됩니다.

▶ 너와 내가 모두 자유화를 한다면, 단기 무역수지 불균형의 문제를 피할 수 있다^[각주:16]

: 나의 일방적 무역자유화는 수입상품 가격을 낮춰서 이익을 줄 수 있으나, 만약 수출 증대가 따라오지 않는다면 국제수지 불균형 문제가 단기적으로 발생합니다. 이때 상대방이 수입장벽을 낮춘다면 나의 수출도 증가하여 무역수지 불균형 문제를 피할 수 있습니다. 

▶ 너와 나의 동시 양보는 국내정치적으로 무역자유화를 받아들이기 쉽게 만든다^[각주:17]

: 나의 일방적 무역자유화는 국민들이 받아들이기 쉽지 않습니다. 앞서도 말했듯이, "다른 나라가 무역장벽을 높이 세운 상황에서 왜 우리나라만 무역장벽을 낮춰야 하나?" 라는 의문이 들 수 밖에 없기 때문입니다. 하지만 상대방도 무역자유화를 실시한다면, 자국의 수입장벽을 낮추는 행위가 명분을 가질 수 있습니다.  

▶ 우리 수출업자를 위한 외국의 양보 덕분에, 무역자유화로 이득을 보는 집단이 만들어진다^[각주:18]

: 무역자유화를 실시하기 힘든 이유 중 하나는 보호주의 속에서 이득을 보는 집단이 완강히 반대하기 때문입니다. 그런데 만약 상대방이 무역자유화를 실시하여 나의 수출이 증대된다면, 수출확대로 이득을 보는 집단이 생겨납니다. 그리고 이 집단은 이제 자유무역을 지지하는 새로운 이해관계자가 됩니다.

이번 파트에서 보았듯이, 영국과는 다른 정치적 · 경제적 상황에 놓여있던 미국은 호혜주의에 입각한 무역자유화의 경로를 밟아나갔습니다. 호혜주의가 일방주의에 비해 열등한 것은 아니었으며 오히려 더 큰 이익을 줄 수도 있습니다. 

그런데... 호혜주의 방식의 이점을 말했던 자그디쉬 바그와티는 호혜주의가 가지고 있는 문제점에 더 주목했습니다. 그것은 바로 호혜주의가 언제든지 상호주의와 보호주의 그리고 공격적 일방주의로 돌변할 수 있는 위험 입니다. 

※ 호혜주의 → 상호주의 → 공격적 일방주의, 언제든지 돌변할 수 있다

• 국제무역이론의 대가, 자그디쉬 바그와티 (Jagdish Bhagwati)
  

• 그는 상대방이 어떤 무역정책을 취하든 상관없이 자유무역 정책을 고수하는 '일방주의'를 주장했다

국제무역이론의 대가인 자그디쉬 바그와티(Jagdish Bhagwati)는 호혜주의가 가져오는 이점 보다는 문제점에 더 주목했습니다. 그는 호혜주의가 언제든지 상호주의와 보호주의 그리고 공격적 일방주의로 돌변할 수 있으며, 80년대 미국의 공격적 일방주의 무역정책이 다자주의 세계무역시스템을 훼손하는 현실을 걱정했습니다.

바그와티는 1987년 논문 <오늘날 미국 무역정책에서 상호주의자들의 귀환>(<The Return of the Reciprocitarians U.S.Trade Policy Today>), 1988년 단행본 <보호주의>(<Protectionism>), 1989년 논문 <교차로에 놓여있는 미국 무역정책>(<United States Trade Policy at the Crossroads>), 1990년 단행본 <공격적 일방주의 - 미국의 301조 무역정책과 세계무역시스템>(<Aggressive Unilateralism - America's 301 Trade Policy and the World Trading System>) 등을 통해, 자신의 주장을 적극적으로 피력했습니다. 

Reciprocity는 '다른나라와의 협상을 통해 서로서로 무역장벽을 낮춰가면서 이익을 증대시킨다'(mutual, reciprocal concession)는 긍정적인 의미에서 '호혜주의'로 표현할 수 있습니다. 그런데 상대방이 무역장벽을 낮추지 않을 경우 나의 무역장벽을 낮출 이유가 없어지며, '시장개방을 통한 상호 동등한 접근을 요구'(reciprocity of access / level playing field)한다는 의미에서 '상호주의'로 표현할 수도 있습니다.^[각주:19] 

상호주의 하에서 상대방이 형평에 어긋난 이익을 취하려 할 경우 나는 상대방에 이익이 되는 조치를 철회하는 식으로 대응합니다. 더 나아가 받은대로 돌려주겠다(tit-for-tat)고 위협하면서 시장개방을 강요할 수도 있습니다. 이처럼 상호주의에 기반한 무역자유화는 언제든지 보호주의와 공격적 일방주의로 돌변할 위험이 있습니다. 

따라서, 바그와티가 보기엔 1980년대 미국 무역정책의 근본적인 문제는 "영국과는 달리 후발산업국가로서 미국은 한번도 일방적 무역자유화의 이데올로기를 품은 적이 없다. 알렉산더 해밀턴의 <제조업에 관한 보고서> 이래로 보호주의는 미국 무역정책의 핵심 이었다."^[각주:20]는 점 입니다. 미국은 상호주의(reciprocity)를 무역자유화의 유일한 수단으로 간주했으며, 미국 내 지식인들은 일방주의(unilateralism)를 옳지 않다고 여겼습니다.

1970-80년대 미국의 경제상황이 악화되고 서유럽 · 일본의 재건을 도울 필요가 적어지자, 호혜주의는 상호주의로 그리고 공격적 일방주의로 돌변하게 됩니다.

이번글의 서문과 지난글 '[국제무역논쟁 80's 미국 ①] 1980년대 초중반, 미국에서 보호주의 압력이 거세지다 (New Protectionism)'에서 살펴보았듯이, 70-80년대 미국은 '세계경제에서 차지하는 지위의 하락' · '생산성 둔화' · '무역적자 심화' · '강달러' · '실업률 증가' 등 대내외적 경제문제를 가지고 있었습니다.  

바그와티는 당시 미국 경제상황을 '왜소해지는 거인'(Diminished Giant)으로 묘사했고, "왜소해지는 거인 신드롬과 강달러 현상이 상호주의 사상과 결합하게 되었고, 그 결과 '무역의 공정성'(fairness in trade)에 대한 요구가 미국 정치에서 강한 힘을 지니게 되었다"^[각주:21]고 말합니다.

1981년에 집권한 레이건행정부는 처음에는 자유무역을 강조하다가, 1985년 2기 집권 이후부터는 점점 '상호 동등한 시장접근'과 '공정무역'을 전면에 내세웠습니다. 공화당 의원들 또한 외국의 시장을 개방시키는 상호주의의 공격적 측면(aggressive stance of reciprocity)을 말하기 시작했습니다.

1970-80년대 미국 무역정책이 어떠했는지 보여주는 대표적인 법안이 1974년 무역법 301조와 1988년 종합무역법의 슈퍼 301조 및 스폐셜 301조 입니다. 

◆ 1974년 무역법 301조(Section 301 of the Trade Act of 1974)

1974년 무역법 301조는 공격적 일방주의 무역정책의 원조 입니다. 

이 법안 조항에 따르면, 외국의 상거래가 GATT 및 양자협정의 권리에 반한다고 판단되면 미국 대통령은 보복조치를 취할 수 있습니다. GATT가 명시한 권리를 찾는다는 점에서 GATT에 부합한다고 볼 수도 있으나, GATT가 특정 국가에게 보복을 할 수 있는 권한을 위임하지 않았다는 면에서 GATT에 위배되는 법안 입니다.

특히 1974년 무역법 301조의 '공격적 일방주의' 특징은 외국의 무역행위를 판단하는 기준이 GATT 가 규정한 범위 밖이라는 점에서도 발견할 수 있습니다. 

이 법안은 미 무역대표부(USTR)의 조사에 의해, 외국의 무역 법률 · 정책 · 관행 등이 무역협정을 위반(violate) · 정당화할 수 없음(unjustifiable) · 비합리적(unreasonable) · 차별적(discriminatory) 이라는 점이 드러난다면, 대통령은 의무적 혹은 재량적 조치를 취해야 합니다. 

외국이 무역협정을 '위반' 한다면 당연히 잘못 입니다. '정당화 할 수 없음'은 협정과 일치하지 않는다는 의미이기 때문에 이것 또한 당연히 잘못 입니다. '차별적'은 GATT의 기본원리인 최혜국대우(MFN)를 위반한 것이기 때문에 당연히 잘못 입니다. 

그런데 '비합리적'(unreasonable)은 '협정에 명시된 사항을 위반하지 않았으나 불공정(unfair)하거나 불공평(inequitable)한 행위'를 의미하며, 이는 미국이 외국의 무역행위를 자의적으로 판단하고 있음을 보여줍니다. 미국은 노동자 권리 보호 수준 혹은 반경쟁정책 등을 근거로 외국의 행위가 비합리적이라고 판단하여 일방적인 보복을 가했습니다.

이처럼 1974년 무역법 301조는 (미국이 자의적으로 판단한) 외국의 불공정 무역관행을 제거하고 시장을 개방시키기 위한 수단으로 이용되었습니다. 미국은 위협을 통해 외국의 일방적 양보(unrequited concession)를 이끌어 내었고, 이로써 301조를 제정한 목적을 이루어나갔습니다. 

◆ 1988년 종합무역법(the Omnibus Foreign Trade and Competitiveness Act of 1988)

- 슈퍼 301조(Super 301) 및 스폐셜 301조(Special 301)

1988년 종합무역법은 기존의 301조를 더 강화시켰습니다. 

기존의 301조는 대통령에게 대폭적인 재량이 부여되었기 때문에 보복조치가 반드시 실시되지 않을 가능성이 있었습니다. 80년대 일본과의 무역분쟁으로 한층 고조된 분위기 속에서 미국 의원들은 이를 고치고 싶어했습니다.

1988년 제정된 종합무역법은 미 무역대표부(USTR)가 <무역장벽 연차보고서>를 매년 의회에 제출하며 '우선 협상국'(priority countries)과 '우선 협상항목'(priority practices)를 반드시 지정토록 요구하였습니다.  그리고 미 무역대표부는 '우선 협상국'에 대해 반드시 301조 조사와 협상을 실시하도록 의무화 하였고, 제제 권한은 대통령에서 미 무역대표부로 이전 되었습니다. 

이렇게 강화된 301조 제제를 일명 '슈퍼 301조'(Super 301)로 부르며, 지적재산권에 관한 사항은 '스폐셜 301조'(Special 301)로 부릅니다.

자그디쉬 바그와티가 보기엔 80년대 미국의 무역정책은 자유무역의 적(enemy of free trade) 이었습니다. 공정무역 이라는 캐치프레이즈 아래에서 외국의 시장개방을 강요하고, GATT와 같은 다자주의 세계무역시스템을 무시한 채 국내의 법률로 외국의 무역행위를 판단하는 모습을 받아들일 수 없었습니다.

공격적 일방주의 정책은 '시장개방' · '공정무역' · '평평한 경기장 만들기'를 내세운다는 점에서 외국의 무역장벽을 낮추는 자유무역 정책으로 보일 수 있으나, 실상은 미국의 수출을 확대하고 수출업자들을 지원하기 위한 '수출 보호주의'(export protectionism)나 마찬가지라고 바그와티는 평가했습니다.

※ 미국을 제어하기 위하여 WTO가 만들어지다

• 1995년 1월 1일부로 공식적으로 출범한 세계무역기구(WTO)
  

• 1986년~1994년 GATT 우루과이 라운드를 통해 설립이 확정되었다

• 기존 1947 GATT를 수정한 1994 GATT + 서비스부문(GATS) + 지적재산권(TRIPS) + 분쟁해결기구(DSB)로 이루어져 있다

미국의 공격적 일방주의 무역정책은 EU, 일본 등 세계 여러나라들을 힘들게 만들었습니다. 다자주의 세계무역시스템 안에서 각국은 규칙(rules)에 따라 행동하면 되지만, 미국은 이를 무시한채 힘(powers)을 앞세워서 자국의 이익을 관철시켰기 때문이죠. 견디다 못한 EU와 일본 등 세계 각국은 새로운 다자주의 세계무역시스템을 만들고 그 안에서 미국의 행보를 통제하고 싶어했습니다. 

미국 또한 GATT를 대체할 새로운 무역시스템이 만들어지기를 바라왔습니다. 기존 GATT는 외국의 불공정 무역관행에 제대로 대처하지 못하고 있었고, 시장개방 논의도 상품시장에만 국한되어 있었기 때문입니다. 

따라서 미국은 분쟁해결기구(DSB)를 통해 공식적으로 외국의 불공정 무역관행을 제제하기를 원하였고, 미국이 강점을 가진 서비스(GATS) 부문의 시장개방과 지적재산권(TRIPS) 보호를 얻어내고 싶어했습니다.

1986년~1994년 동안 개최된 GATT 우루과이 라운드를 통해 세계 각국은 의견을 개진하였고, 1995년 1월 1일부로 새로운 다자주의 세계무역시스템인 WTO가 공식적으로 출범하게 되었습니다.

1990년대 들면서 경제력을 회복한 미국은 공격적 일방주의 무역정책 사용을 자제하였고, 다자주의 세계무역시스템 WTO를 통해 자유무역 사상을 전파하기 시작했습니다. 미국이 다시 '자유무역의 수호자' 역할을 하게 된 것입니다.

그런데.....................

※ 트럼프행정부 무역정책에서 1980년대 미국의 모습이 보이다

'자유무역의 수호자'로 돌아간 줄 알았던 미국은 오늘날 다시 공격적 일방주의 무역정책을 꺼내들었습니다. 2017년에 집권한 트럼프 대통령은 '미국을 다시 위대하게!'(Make America Great Again!)을 외치면서, 기존에 맺었던 무역협정을 비판하고 재협상에 나섰습니다.

① 80년대 타겟은 일본, 10년대 타겟은 중국

트럼프 대통령은 2017년 8월 14일 아래와 같은 메모를 남기며 미중 무역전쟁을 개시합니다.

이후 8월 18일, 미국은 1974년 무역법 301조와 302조에 근거하여 중국의 불공정 무역관행을 조사하였고, 다음해인 2018년 3월 22일 조사결과를 바탕으로 관세부과, WTO 제소 등의 대응을 지시합니다. 그리고 오늘까지 미국과 중국은 관세부과를 주고 받고 있습니다.

② 트럼프행정부는 중국하고만 무역전쟁을 벌이나? → 다자주의 세계무역시스템 비판

그런데... 더 생각해봐야 할게 있습니다. "트럼프행정부가 중국하고만 무역전쟁을 벌이고 있나요?"

트럼프 대통령이 집권하자마자 내린 첫 결정 중 하나는 바로 'TPP 탈퇴' 였습니다. 

환태평양 경제 동반자 협정(TPP)은 말그대로 일본, 호주, 뉴질랜드, 베트남, 싱가포르 등 태평양 인근의 11개 국가가 참여한 대규모 지역 무역협정이며, 부시행정부-오바마행정부를 이어가며 체결되었습니다. 특히 오바마행정부는 '아시아로의 귀환'(pivot to Asia) 라는 외교목표 아래 TPP를 추진해 나갔고, 중국을 봉쇄하는 경제지구를 만드는 것이 암묵적인 목표였습니다.

그런데... 오늘날 중국하고 무역전쟁을 벌이는 트럼프는 정작 TPP 폐기를 가장 먼저 실시했습니다. 그리고 민주주의 가치를 공유하는 EU, 일본과도 자동차, 철강 등을 두고 재협상을 촉구하고 있습니다. 

게다가 트럼프행정부는 WTO와 같은 다자주의 글로벌 무역시스템(Multilateral Global Trade System)이나 TPP 등의 다자주의 협정을 비판하며, 개별 국가와 하나하나 무역협상을 하는 양자주의(Bilateralism), 개별 국가를 위협하여 원하는 것을 얻어내는 공격적 일방주의(Aggressive Unilateralism)을 추구하고 있습니다.

즉, 트럼프행정부의 무역정책을 이해하기 위해서는 단순히 미중 패권경쟁에만 주목하는 것이 아니라, '다자주의 글로벌 무역시스템 vs 공격적 일방주의'의 관점으로 현상을 바라봐야 합니다.

③ 1970-80년대부터 2010년대까지, 무슨 일이 있었나?

▶ 미국의 일방주의를 억누르기 위해 만들어진 WTO, 민주주의와 시장경제 전파의 중심이 되다

동시대 냉전 종식은 미국이 적극적으로 WTO를 활용하게끔 만들었습니다. 클린턴행정부는 '관여와 확장'(engagement and enlargement) 라는 외교정책 하에 전세계에 민주주의와 시장경제를 전파하고 싶어했고, 그 중심역할을 WTO가 맡았습니다.

▶ 미국 우선주의의 귀환 (America First)

개도국 등은 WTO에 참여함으로써 많은 이익을 향유했습니다. 특히 중국은 WTO 가입 이후 글로벌 시장경제 시스템에 편입됨으로써 엄청난 경제발전을 이루었습니다. 애초 미국은 WTO 가입한 중국이 시장경제 국가로 전환할 것을 바라왔기 때문에, 중국의 경제발전은 어찌보면 흐뭇한 일이 될 수도 있었습니다.

그러나 중국은 시장경제 국가로 전환하지 않았습니다. 개도국은 (미국이 보기엔) 다자주의 글로벌 무역시스템의 이익만을 향유하고 있습니다.

특히 2000년대 중국의 WTO 가입과 동시기에 벌어진 IT 혁명은 전세계 무역패턴도 이전과 다르게 변모시켰습니다. 이제 선진국-선진국 간 교역보다는 선진국-개도국 간 교역이 활발해졌고(North-South), 개도국으로의 오프쇼어링(Offshoring) 및 세계 각국에 위치한 공장끼리 한 제품을 만들어내는 글로벌 밸류체인 무역형태(Global Value Chain)이 확산되며, 미국 내 제조업 일자리는 줄어들고 저소득층 소득은 감소해왔습니다. 

전세계에 민주주의와 시장경제를 전파한다는 허울 좋은 명분을 위해 미국인들의 삶이 망가지는 걸 지켜본다? 트럼프는 이를 용납할 수 없었습니다.

경제학자들은 "IT 혁명 등으로 세계화의 형태가 달라진 것이다"고 진단하지만, 트럼프는 미국인들의 이익을 보호하는 게 중요할 뿐입니다.

트럼프행정부는 집권 후 내놓은 국가안보전략보고서(Natiaonal Security Strategy Report)를 통해 '미국 우선주의'(America First)를 주요 목표로 내세웠고, '다자주의 글로벌 무역시스템에 의존하기 보다 양자무역협정(Bilateral Agreement)을 통해 미국에 유리하게끔 무역협정을 다시 체결할 것'을 공개적으로 밝힙니다.

즉, 트럼프행정부의 무역전쟁은 단순히(?) '미중 패권경쟁'이 아니라 아래와 같은 대립구도로 바라볼 수 있습니다.

이제 다음부터 [국제무역논쟁 트럼프] 시리즈를 통해, 1990년대 이후 지금까지 어떠한 일들이 있었는지, 그리고 트럼프 대통령은 왜 전세계와 무역분쟁을 벌이는지를 알아보도록 합시다.

[국제무역논쟁 트럼프 ①] AMERICA FIRST !!! MAKE AMERICA GREAT AGAIN !!!

※ 참고자료

백창재. 2015. 미국 무역정책 연구

Bhagwati J. 1988. Protectionism

Bhagwati, J. 1989. United States Trade Policy at the Crossroads

Bhagwati, J. 1990. Aggressive Unilateralism

Bhagwati, J. 2002. Going Alone: The Case for Relaxed Reciprocity in Freeing Trade

Bhagwati, J and Irwin, D. 1987. The Return of the Reciprocitarians U.S.Trade Policy Today

Irwin, D. 1989. Political Economy and Peel's Repeal of the Corn Laws

Irwin, D. 2017. Clashing over Commerce: A History of US Trade Policy

※ 무엇이 대한민국과 주요 중남미 국가들 간에 큰 격차를 초래했을까

• 1953~2014년 한국 및 주요 중남미 국가들의 실질 GDP 변화 추이 
• 측정단위 : 2011년 미국 달러 PPP 기준, 실질 GDP
• 출처 : Penn World Table version 9.0

1950~60년대 한국은 주요 중남미 국가들보다 가난했습니다. 한국전쟁이 멈춘 1953년 한국의 GDP(2011년 미국 달러 PPP 기준)는 21억 달러 였고, 아르헨티나 · 칠레 · 베네수엘라는 각각 49억 · 29억 · 39억 달러였습니다. 

그러나 모두가 알고 있듯이 오늘날 한국의 경제규모는 대부분 중남미 국가들보다 월등히 큽니다. 2014년 한국의 GDP는 1조 7500억 달러인 반면, 아르헨티나 · 칠레 · 베네수엘라는 각각 8,600억 · 3,800억 · 4,700억 달러에 불과합니다.

무엇이 대한민국과 주요 중남미 국가들 간에 큰 격차(divergence)를 초래한 것일까요? 

우선, 한국과 중남미 국가들이 어느 시점부터 다른 길을 걷게 되었는지 살펴봅시다.

• 왼쪽 : 1953~69년 한국 및 주요 중남미 국가들의 실질 GDP 변화 추이
  
• 오른쪽 : 1970~90년 한국 및 주요 중남미 국가들의 실질 GDP 변화 추이 

왼쪽 그래프를 살펴보면, ▷한국과 중남미는 1960년대 초반까지는 비슷한 추세를 보이다가, ▷한국이 1963년을 기점으로 급격히 성장하기 시작합니다. 또한 오른쪽 그래프에 나오듯이, ▷한국은 1970년대에 독보적인 성장세를 이어갑니다. ▷1979년 이후 잠깐 주춤하다 ▷1986년부터는 중남미 국가들과는 완전히 다른 수준의 길을 걷게 되죠. 

한국 내에서 무슨 일이 벌어졌었는지는 다들 알고 계십니다. 

1961년 군사쿠데타를 통해 권력을 찬탈한 박정희정권이 기존 경제개발 계획을 수정한 이후, 한국은 수출진흥형 산업화 전략(export-oriented industrialization)을 강력하게 추진해 나갔습니다. 박정희정권은 수출기업에 각종 특혜를 제공해주며 수출을 독려하였습니다. 또한 기업이 특혜를 악용하여 국내시장에서 독점자로서만 행위하는 것을 방지하기 위해 각종 규율도 부과했습니다[각주:1]. 

1970년대부터는 중화학 공업화를 추진하였고, 제조업 설비투자에서 중화학 공업 비중이 76%까지 확대되었습니다. 또한, 수출액에서 제조업 부가가치가 차지하는 비중은 1963년 15%에서 1995년 92%로 커졌죠. 

이러한 수출진흥형 산업화 및 중화학 공업화 전략이 평탄한 길만 걸어온 것은 아닙니다. 

1979년 제2차 오일쇼크가 발생하자 중화학 공장들의 가동률은 크게 떨어졌습니다. 당시 한국은 시장의 자연발생이 아닌 정부의 인위적인 정책으로 중화학 공업을 육성했던지라, 비효율 및 중복투자 문제를 해결하기 어려웠습니다. 또한 1979년 미 연준 의장이 된 폴 볼커가 통화긴축 정책을 펼치면서 국제적 고금리 환경이 조성된 결과, 중화학 공업화를 위해 많은 외채를 끌어왔던 한국은 외채위기를 겪게 됩니다.   

그럼에도 한국은 지속적으로 수출증가 및 대외지향적인 정책을 추진해온 덕분에 위기에서 신속히 탈출할 수 있었고, 1986년 3저호황에 힘입어 또 다시 고도성장기를 경험한 결과, 중남미 국가들과는 차원이 다른 경제수준을 가지게 되었습니다. 

그렇다면 주요 중남미 국가들 내에서는 무슨 일이 발생했던 걸까요? 대부분의 중남미 국가들은 한국과는 정반대의 산업화 전략을 선택 했습니다. 그리고 그 선택은 참담한 결과로 돌아오고 말았습니다. 

이번글에서는 1950~70년대 중남미 국가들이 선택한 산업화 전략이 무엇이며 · 왜 그런 선택을 하였는지 · 그리고 그 선택이 어떻게 참담한 결과를 초래했는지 알아보도록 합시다.

※ 중남미 국가들이 선택한 '수입대체 산업화 전략'이란 무엇인가

(Import-Substitution Industrialization)

중남미가 선택한 수입대체 전략이 한국의 수출진흥 전략과 무슨 차이가 있는 것일까요? 

수출은 해외에 판매하여 돈을 벌고, 수입대체는 해외로부터 물건을 구매하지 않으니 돈을 아낀다는 점이 다른 걸까요? 그런 식으로 무역과 성장을 바라보면 안됩니다. 애덤 스미스가 중상주의를 비판했던 논리[각주:2]를 소개할 때 말했듯이, 화폐와 금은 등의 재화를 축적하는 것은 현대자본주의에서 아무런 의미가 없습니다[각주:3].

수출을 증가시킨다는 말은 비교우위를 가지는 부문에 더 집중한다는 뜻이며, 이를 통해 자원을 생산성이 높은 곳에 집중하여 효율성을 극대화 시킬 수 있습니다[allocation & efficiency]. 수출을 통해 산업화를 달성한다는 말은 해외시장에 물건을 팔아서 얻게 된 외화로 국내에 존재하지 않는 설비 · 기계 등 자본재를 수입해와 물적자본을 축적한다는 의미입니다[dynamic gain]. 

또한, 무역을 통해 시장크기가 확대됨으로써 규모의 경제도 달성할 수 있으며[scale effect], 해외기업과의 접촉 및 경쟁증대로 국내기업의 생산성을 향상시킬 수도 있습니다[technology diffusion & competition effect].       

이렇게 많은 사항들을 관통하는 수출진흥 산업화 전략의 핵심은 '비교우위에 특화하여 교역량을 늘려나갔다(수출+수입↑)'는 점에 있습니다. 

만약 비교우위에 집중하여 수출을 늘려나갈 생각을 하지 않았다면, 다른 나라와 교환할 상품도 없으니 수입도 줄어들 뿐더러 아예 교역 자체가 어렵습니다. 다른나라와 무역을 하면 소비자들이 선택할 수 있는 폭도 넓어질 뿐더러 생산자들도 외국 자본재를 싸게 들여와 사용할 수 있을텐데, 무역을 하지 않으면 이러한 정태적 이익(static gain)을 누리지 못합니다. 

즉, 한국은 앞선 글들[각주:4]을 통해 살펴보았던 '비교우위에 입각한 자유무역이 가져다주는 이점'^[각주:5]을 최대한 살릴 수 있는 경제발전 전략을 선택했던 겁니다.

반면, 중남미가 선택한 수입대체 산업화 전략은 '비교우위 원리를 따르지 않고 자급자족 경제를 운용하는 것(수출+수입↓)'이나 마찬가지 입니다. 

우리가 비교열위를 가진 상품을 직접 만들지 않고 외국으로부터 수입해 온다면 더 싼 가격에 상품을 이용하게 되고, 국내의 한정된 자원을 보다 효율적인 곳(비교우위를 가진 수출부문)에 쓸 수 있는데, 수입대체 전략은 이를 거부하고 있습니다. 그 결과, 수입과 수출 모두 위축되고 맙니다.

왜 중남미 국가들은 이렇게 미련해 보이는 결정을 했을까요?

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1920~30년대 호주는 "영국과는 정반대 상황에 놓여있는 호주는 보호무역이 필요하다"는 논리로 자유무역을 거부했습니다. 호주는 영국과는 정반대로, 비교열위가 수확체증산업인 제조업이고 비교우위가 수확체감산업인 농업인 국가였습니다. 

호주가 우려했던 것은 '비교우위를 가진 농업 · 철광석 등 1차 산업(primary sector)에 특화하여 성장할수록, 수확체감 산업만 발전하여 소득분배가 악화되고 · 교역조건이 하락하여 생활수준이 감소할 가능성' 이었습니다.  

이때, 수입상품에 관세(import tariff)를 부과하면, 스톨퍼-새뮤얼슨 정리에 따라 '근로자 임금 증대를 통한 소득분배 문제를 해결'하게 되고, 교역조건 개선으로 '국민 생활수준을 향상'시킬 수 있습니다.   

이러한 경우를 보면, 자유무역이 아니라 보호무역정책이 '영국과는 다른 상황에 처한 국가들'에게 이익을 가져다준다고 생각할 수 있습니다. 당시 중남미 국가들 입장에서 충분히 할 수 있다는 선택으로 느껴지죠.

그러나 '단순히 수입관세 부과를 통해 특정 산업을 보호하는 것(import tariff) 혹은 일시적으로 무역장벽을 높이는 것(temporary protection)'과 '아예 무역체제를 대내지향적으로 만드는 것(inward-looking trade regime)'은 크게 다르다는 점을 인식해야 합니다.  

중남미 국가들이 행한 수입대체 전략은 다른 국가들과의 교역을 중단하여 대외의존도를 줄이는 '전통적인 anti export bias of protectionism' 이었습니다. 이는 호주의 보호무역주의와는 차원이 다른 것입니다. 

중남미 국가들이 대외교역에 보였던 태도가 얼마나 페쇄적이었는지는 한국과 비교해서도 잘 알 수 있습니다. 

과거 한국이 수출진흥형 전략을 택했다고는 하나, 100% 자유무역을 실시했던 것은 아닙니다. 무역개방의 피해가 클 것으로 예상되는 산업은 보호했으며, 미래를 위해 발전시켜야겠다고 판단한 산업은 전략적으로 선별하여 키워나갔습니다. 국가가 주도적으로 밀어부친 중화학 공업화가 그 예시입니다. 

이렇게 한국은 부분적인 수입대체를 시행했음에도, 중남미와는 달리 대외적으로 개방된 무역체제를 항상 추구하면서 교역량을 증가해 나갔습니다.

중남미 국가들은 왜 해방 이후 아예 문을 꽁꽁 잠그는 선택을 했던 것일까요? 모든 선택에는 나름의 논리와 이유가 있습니다. 이제 그들의 논리를 알아보도록 합시다.

※ 왜 중남미 국가들은 '비교우위에 입각한 자유무역'을 멀리했나

- ① 산업화를 위해서 제조업을 육성해야 한다

- [유치산업보호론], 제조업 육성을 위한 국가개입을 정당화 하는데 이용되다

호주가 영국과는 다른 길을 간 배경이 있던 것과 마찬가지로, 중남미 국가들이 수입대체 산업화 전략을 선택한 데에는 나름의 논리와 이유가 있었습니다. 당시 중남미 국가들은 자신들의 독특한 경제구조를 살펴보고 향후 경제발전을 위해 필요한 것이 무엇인지 고민한 이후에 결정을 내렸었습니다.  

중남미 국가들이 자유무역체제를 멀리한 논리와 이유들은 다음과 같습니다.

• 출처 : 울산광역시 - 울산시사 - 울산을 한권에 담다(2017)

• 왼쪽 : 1972년 과거의 울산. 현대중공업 부지로 매립된 해안에서 파일 정지작업이 진행

• 오른쪽 : 2014년 오늘날의 울산 현대중공업. 

▶ 비교우위에 따라 특화해야 하는 산업은 영원히 고정되는가

- 현재 비교우위를 가진 산업이 아니라 다른 산업을 성장 시키고 싶으면 어떻게 해야하나

개발도상국이 꿈꾸었던 발전된 경제의 모습은 허허벌판이었던 지역에 공장이 들어서고 공산품이 쏟아져 나오는 것입니다. 아무것도 없던 울산에 조선소와 자동차 공장이 건설되고 선박과 자동차가 만들어지기 시작하자 "이제 한국경제도 발전했다" 라고 우리 윗세대분들이 느꼈던 그 감정입니다.

중남미 국가들은 '산업화 = 제조업 발전'으로 인식했습니다. 경제발전과 산업화를 달성하기 위해서는 제조업을 키워야 합니다.  

그러나 당시(뿐만 아니라 오늘날에도) 중남미 국가들의 경제구조와 비교우위는 제조업이 아니라 농업 · 원자재 등과 같은 1차 상품 생산에 있습니다. 이들은 제조상품을 생산해낼 능력이 없었고, 더 나아가서 생활수준이 낮을 수 밖에 없는 원인으로 '1차 상품 생산에 치중된 경제구조'를 꼽았습니다. (developing economies' production structures were heavily oriented toward primary commodity production)

이런 상황에서 비교우위에 입각한 자유무역 정책을 실시하면 "우리 중남미 국가들은 평생 1차 상품 생산에만 특화하는 것 아니냐"(developing countries would forever specialize in primary commodities)는 우려를 하게 되었습니다.

산업화를 위해서는 독특한 경제구조에서 탈피하여 제조업을 육성해야 하는데, 오히려 "1차 상품 생산에 더욱 특화해야 하며, 더욱이 공산품은 평생 외국으로부터 수입하는 게 이익이다" 라고 알려주는 것처럼 보이는 비교우위론. 당시 중남미 국가들이 비교우위에 입각한 자유무역을 멀리할 수 밖에 없던 이유입니다.

• 왼쪽 : 알렉산더 해밀턴 (Alexander Hamilton), 1755 or 1757~1804
  

• 오른쪽 : 프리드리히 리스트 (Friedrich List), 1789~1846

▶ 유치산업보호론 (Infant-Industry Argument)

- 정부의 일시적인 개입으로 비교우위를 인위적으로 창출할 수 있다

이때, [유치산업보호론]은 중남미 국가들의 불만을 정당화 시켜주는 이론으로 보였습니다. 

19세기 초, 알렉산더 해밀턴(Alexander Hamilton)과 프리드리히 리스트(Friedrich List) 등은 "경제발전의 초기 단계에 있는 국가에서는 제조업 육성을 위해 정부가 일시적으로 시장에 개입하여 성과를 얻어낼 수 있다"고 주장하며, 자유무역이론에 반하는 논리를 개발해 냅니다. 여기서 정부의 시장개입수단은 외국 제조업 상품 수입제한 · 국내 제조업 기업 보조금 지원 · 국영기업 육성 등입니다.

유치산업보호론(Infant-Industry Argument)은 말그대로 '어린아이와 마찬가지의 상태에 놓여있는 산업을 발전과정 초기에 외국과의 경쟁에서 보호함으로써 육성시킬 수 있다'는 논리를 지니고 있습니다. 

장기적으로는 경쟁력을 갖출 수 있다고 판단되지만, 초기에는 경쟁력이 없는 산업은 제대로 시작도 못하고 경쟁에서 패배하고 말겁니다. 이때 정부가 외국 제조업 상품의 수입을 제한하고, 국내 제조업 기업에게 보조금을 제공하거나 국영기업을 육성한다면, 장기적으로는 우위를 점할 수 있습니다. 

그런데... 주의해야 할 점이 있습니다. 유치산업보호론은 수입대체 전략과 동의어가 아닙니다. 유치산업보호론은 '정부의 일시적인 개입(temporary intervention)'으로 '비교우위 산업을 인위적으로 창출할 수 있다'(creation)는 것이 핵심이지, 수입대체 전략처럼 무역의존도를 줄이라는 말을 하지 않습니다.

하지만 어찌됐든 수입대체 전략을 옹호하는 측은 '제조업 육성을 위한 보호정책의 정당화하기 위한 수단'으로 유치산업보호론의 논리를 차용했습니다.(appeal for import substitution to yield a justification for protection of newly established manufacturing industries in developing countries.)

(주 : 유치산업보호론에 대해서는 다음글에서 더 깊이 다룰 계획입니다.)

※ 왜 중남미 국가들은 '비교우위에 입각한 자유무역'을 멀리했나

- ② 1차 상품 특화는 교역조건을 악화시킨다

- [궁핍화성장]이 발생할 가능성에 대한 우려

• 세계시장에 미치는 영향이 클수록 수출편향성장(export-biased growth)은 교역조건 악화를 초래
• 세계시장에 미치는 영향이 크기 때문에, 자국 RS 이동은 세계시장 RS도 이동시켜 세계시장 가격을 변화시킴

▶ 비교우위에 특화하여 생산을 늘려나갈 때, 교역조건이 갈수록 악화되면 어떻게 하나

- 석유 · 농산품 같은 1차 상품(raw material)을 생산하는 국가에게 비교우위론은 해롭다

중남미 국가들이 비교우위론에 입각한 자유무역을 멀리한 또 다른 이유는 '1차 상품 생산 확대에 따른 교역조건 악화'(the terms of trade had inexorably deteriorated against primary commodities and would continue to do so)에 있습니다.

이것은 지난글에서 살펴본 호주가 우려했던 사항^[각주:6]과 동일합니다. 

자국의 수출편향성장(export-biased growth)은 비교우위를 가졌던 수출상품의 상대공급을 증가시켜 교역조건을 악화시킵니다. 이때 자국이 세계시장에 조그마한 영향만 미친다면 자국 수출상품의 상대공급이 증가한다고 하더라도 세계시장 상대공급곡선은 변동이 없습니다. 그러나 대부분의 1차 상품은 수출국가의 공급에 따라 세계시장의 공급이 크게 변동하기 때문에, 교역조건에 직접적인 영향을 미치게 됩니다.

게다가 '1차 상품 수요에 대한 세계 소득 탄력성은 낮기 때문에 1차 상품에 특화하면 수출 소득이 빠르게 증가하지 않을 것'(the global income elasticities of demand for primary commodities were low. export earnings would not grow very rapidly)이라고 중남미 국가들은 판단하였고 이는 수출비관주의(export pessimism)로 이어졌습니다.  

이말인즉슨, 다른 나라들이 경제성장을 달성하여 소득이 증가하더라도 1차 상품 수요는 크게 늘어나지 않는다는 뜻입니다. 개인을 예시로 들면, 사람들의 소득이 증가했을 때 빠르게 늘어나는 것은 전자제품 · 자동차 등 제조업 상품에 대한 지출이지, 식료품 등 원자재에 대한 지출은 먹는 양이 크게 달라지지 않기 때문에 비교적 변동이 적을 겁니다. 따라서 공산품이 아니라 농산품을 판매하는 사람은 수출로 인해 얻게되는 이익이 느리게 증가하고 맙니다.

• 왼쪽 : 해리 G. 존슨(Harry G. Johnson), 1923~1977

• 오른쪽 : 자그디쉬 바그와티(Jagdish Bhagwati), 1934~
  

▶ 궁핍화 성장 (Immiserizing Growth)

- 경제성장이 교역조건을 악화시켜 후생손실을 초래할 수 있다

'비교우위에 따른 특화가 교역조건을 악화시켜 오히려 후생을 저하시킬 수도 있다'는 논리는 다시 생각해보면 매우 독특합니다. 특화로 인해 비교우위 산업이 더 발달하는 경제성장(biased-growth)이 이루어졌는데, 소득 및 후생수준은 오히려 감소할 수 있다? 그렇다면 이를 '성장'이라고 부를 수 있을까요?  

이러한 맥락에서 '궁핍화 성장'(Immiserizing Growth) 이라는 용어가 등장하게 됩니다. 궁핍화 성장 논의의 발전에는 2명의 경제학자가 기여를 했습니다.

경제학자 해리 G. 존슨(Harry G. Johnson)은 1955년 논문 <경제확장과 국제무역>(<Economic Expansion and International Trade>)을 통해서, (우리가 지난글 교역조건 논의에서 살펴봤던[각주:7]) 특정부문 성장에 따른 교역조건 변화를 설명했습니다(the impact of the expansion on the terms of trade). 수출편향 성장은 교역조건이 감소하고, 수입편향 성장은 교역조건이 증가합니다. 

또 다른 경제학자 자그디쉬 바그와티(Jagdish Bhagwati)는 1958년에 두 개의 논문 <궁핍화성장: 기하적 관점>(<Immiserizing Growth: A Geometrical Note>)과 <국제무역과 경제확장>(<International Trade and Economic Expansion>)을 통해서, 교역조건 변화가 후생에 미치는 영향을 설명했습니다(the resultant change in the welfare of the trading nations). 이때, 경제성장이 교역조건 악화를 초래해 후생손실을 불러오는 '궁핍화성장'(Immiserizing Growth) 가능성을 제기하여 경제학계에 이름을 남겼죠.

즉, 해리 G. 존슨의 1955년 논문은 어느 부문이 더 성장하느냐에 따라 교역조건이 어떤 방향으로 움직이느냐(direction)를 설명했다면, 자그디쉬 바그와티의 1958년 논문은 이러한 교역조건 변화가 후생에 어느정도 영향을 미치는지(extent)를 분석했습니다. 

이러한 연구들을 기반으로, 중남미 국가들은 비교우위를 띄는 산업(=1차 산업)이 확장하여 경제가 성장하더라도, 교역조건이 악화되어 국민들의 후생은 오히려 감소할 수도 있음을 인식하게 되었습니다.   

결국 1차 상품 특화가 초래할 수 있는 문제가 계속 제기되었고, 중남미 국가들은 비교우위에 입각한 자유무역을 대신할 무역체제를 선택하게 됩니다.

※ 왜 중남미 국가들은 '수입대체 산업화 전략'을 선택했나 

- 경제성장을 위한 자본축적은 수입대체를 통해서만 가능하다 

앞서 살펴본 '중남미 국가들이 비교우위에 입각한 자유무역을 멀리한 이유'는 그저 '왜 이들이 자유무역을 꺼리는지에 대한 합당한 논리(?)'를 보여주고 있을 뿐입니다. 

자유무역론을 완전히 받아들이지는 못하더라도, (한국의 사례처럼) 적절한 보호무역정책을 구사하면서도 대외지향적인 자세를 유지하며 차츰차츰 교역량을 증가시킬 수 있습니다. 그런데 왜 중남미 국가들은 아예 대외의존도를 확 줄여버리는 수입대체 산업화 전략을 선택한 것일까요?

이제 '자유무역을 멀리할 수 밖에 없었던 소극적 이유'에서 '수입대체 산업화 전략을 선택한 적극적 이유'를 알아봅시다.   

경제성장 달성에 있어 중요한 건 자본축적(capital accumulation)^[각주:8] 입니다. 경제가 성장한다는 것은 재화와 서비스의 생산(product)을 늘려가는 것이기 때문에, 기계 · 설비 등의 물적자본(physical capital) 축적이 생산 증가에 결정적인 역할을 합니다. 

그런데 (다른 저개발국 모두가 그러하듯이) 당시 중남미는 이렇다할 물적자본이 없었습니다. 대신 수많은 잉여 근로자(surplus labor)를 보유하고 있습니다. 즉, 자본은 희귀한 요소(scarce factor)이고 근로자는 자유재(free good) 입니다. 그렇다면 기계 대신 수많은 근로자를 생산과정에 투입하여 생산량을 늘려가는 선택을 할 수 있습니다. 

하지만 노동투입량을 증가시켜 생산량을 늘리는 것은 문제가 있습니다. 물적자본에 비해 근로자의 한계생산성은 낮기 때문에, 노동투입량을 늘린다고 해서 생산량이 크게 증가하지 않습니다. 게다가 물적자본 없이 노동생산성을 향상시키기 위해서는 근로자의 기술 · 교육 수준을 향상시켜야 하는데, 당시 중남미 여건에서는 오랜 시일이 걸릴 수 밖에 없었습니다. 

그럼 결국 "경제성장을 위해 물적자본을 어떻게 축적해야 할까"의 문제로 다시 돌아올 수 밖에 없습니다. 

저개발국이 경제발전 초기 단계에서 물적자본을 축적하는 좋은 방법은 '외국으로부터 자본재를 수입해 오는 것'(capital goods imports)[각주:9] 입니다. 한국은 미국으로부터 받은 차관 · 일본의 배상금 · 베트남 파병 · 독일로 파견된 광부와 간호사 등의 방법으로 달러화를 들여왔습니다. 외국에게서 받은 달러화를 사용하여, 기계· 설비 등 외국에서 생산된 자본재를 구입하는 방식으로 투자를 증가시켰죠.

그러나 중남미 국가들은 자본축적을 대외의존의 방식으로 해결하는 것을 꺼려했습니다. 앞서 보았듯이, 이들은 "1차 상품 생산국인 우리는 수출 소득이 빠르게 증가하지 않을 것" 이라고 생각했기 때문에, 자본재를 수입해오기 위해 필요한 외환소득(foreign exchange earnings)이 언젠가는 부족해질 것으로 예상했습니다. 따라서 자본재 생산을 다른 나라에 의존하는 것은 문제를 일으킬 소지가 다분합니다.

결국 남은 선택은 '자본재를 국내에서 생산함으로써 경제성장을 달성하는 것'(growth could follow only if domestic production of import-competing goods could expand rapidly) 뿐이었습니다. 어떻게 해서든, 국내 제조업 기업을 육성하여 기계 · 설비 등의 물적자본을 직접 만드는 방법이 당시 중남미로에게는 최선의 선택으로 보였습니다.

※ 중남미가 수입대체 산업화를 선택한 사상 및 정치경제학적 배경

- 대공황과 2차대전 이후, 새롭게 부상한 민족적 산업 부르주아 계급

- 수입대체 산업화 전략으로 얻으려고 했던 목표들

- 라울 프레비쉬, 국제경제체제의 구조적 문제를 논하며 비교우위론의 문제점을 비판하다

앞서 이야기한 비교우위에 입각한 자유무역을 멀리한 이유 및 수입대체 산업화 전략을 선택한 적극적인 이유는 경제학의 논리를 이용한 설명입니다. 하지만 중남미의 경제발전 과정을 돌아볼 때 더욱 중요한 것은 '사상 및 정치경제학적 배경' 입니다. 

● 대공황과 2차대전 이후, 새롭게 부상한 민족적 산업 부르주아 계급

중남미 국가들은 원래 1차상품을 수출을 통해 경제를 발전시키는 대외지향적 노선을 추구하고 있었습니다. 과거 스페인 · 포르투갈 등 유럽열강의 식민지배를 받아온 중남미에서 농장 및 광산의 경영주들은 식민 모국으로 상품을 수출하며 이득을 챙겨왔습니다. 19세기 독립 이후에도 경영주들은 여전히 지배적인 지위를 유지하였기 때문에, 유럽 및 미국으로 1차상품을 수출하는 발전전략이 이들의 이해관계에 맞았습니다.

그런데 1929년 대공황과 2차대전은 중남미 국가들에게 대외지향적 노선이 옳은지 다시 생각하게 만들었습니다. 세계경제가 불황에 빠지면서 수출에 의존하고 있던 중남미 경제도 타격을 받았기 때문입니다.

더욱 중요한 점은 "대공황과 세계대전으로 인해 외국자본과 관련된 세력들이 크게 약화되어 있는 기간 동안에 형성된 중남미의 민족적 산업 부르주아 계급은 1940년대 이후 여러 지역들에서 정권을 장악함으로써 지배계급으로 등장하게 된 바, 이들은 자기이익보호를 위해서라도 지금까지 관행으로 되어 온 국제분업의 조건을 수정하지 않을 수 없는 입장"^[각주:10]이었습니다. 

1차 상품 수출에 의존하는 경제구조는 농장 및 광산의 경영주에게만 이익이 되었지, 일반 노동자는 높은 임금을 받지도 못했습니다. 더군다나 과거부터 농장과 광산을 지배해온 경영주들은 식민 모국과 밀접히 연관되어 있었고, 외국자본이 직접 소유한 곳도 많았습니다. 

따라서 새롭게 부상한 중남미의 민족적 산업 부르주아 계급은 이전과는 다른 경제발전 전략을 필요로 하였고, "이러한 분위기에서 중남미에서 나타나고 있는 문제들의 원인을 설명하고 또 앞으로 지향해야 할 방향을 제시해주며, 내부지향적 발전노선을 강조하는 결집력 있는 이데올로기와 경제계획이 마련되기 시작"^[각주:11] 했습니다.

그 경제계획이 바로 '수입대체 산업화 전략'(Import-Substitution Industrialization) 이었습니다.

● 민족적 산업 부르주아 계급이 수입대체 산업화 전략으로 얻으려고 했던 목표들

중남미의 새로운 지배계급이 수입대체 산업화 전략으로 얻으려고 했던 목표는 간단히 말해 '외국에 의존하지 않는 자립경제'와 '민족의 이익 극대화' 입니다. 

1차 상품 수출을 통해 경제발전을 도모하는 전략은 외국의 수요에 의존하는 경제구조를 초래합니다. 민족을 우선하는 계급은 이를 '중심국에의 종속'(Dependence)^[각주:12]으로 보았습니다. 중심부(core)인 외국에서 1차상품 수요가 늘면 주변부(periphery)에 위치한 중남미 국가 경제도 발전하지만, 반대로 중심부에서 수요가 줄면 주변부의 경제는 침체에 빠집니다. 

이처럼 "종속은 특정한 국가집단이 다른 경제의 발전과 확산에 의해 제약받는 경제를 가지고 있는 상황"^[각주:13]을 의미합니다. 제조업을 통해 산업화에 성공한 "지배국가는 팽창하고 스스로의 발전에 자극을 가할 수 있는 반면, 1차상품 수출에 의존하는 종속국가는 이러한 팽창의 반사로써밖에 발전할 수 없을 때 종속의 형태를 갖"게 됩니다^[각주:14]. 

민족적 산업 부르주아 계급은 이를 '신식민주의'(Neo-colonialism)으로 보았고, 완전한 독립을 달성하기 위해서는 '수입대체 산업화를 통해 대내적으로 완결성을 가진 자립경제'를 구축해야 한다고 생각했습니다. 

즉, 수입대체 산업화 전략은 본질적으로 민족자본가 계층 이데올로기의 발로 입니다.

● 라울 프레비쉬, 국제경제체제의 구조적 문제를 논하며 비교우위론의 문제점을 비판하다

• 라울 프레비쉬(Raul Prebisch), 1901-86년
  

• 1950-63년 기간동안 라틴 아메리카 경제위원회(ECLA) 사무총장 역임

중심부에로의 종속에서 벗어나 민족의 이익을 극대화 하겠다고 무작정 수입대체 전략을 구사할 수는 없었을 겁니다. 이전의 대외지향적 정책에서 벗어나 새로운 전략을 추구하기 위해서는 경제학적 이론이 뒷받침 되어야 하죠. 그 이론을 제공해준 대표적인 인물이 바로 아르헨티나 출신 경제학자 라울 프레비쉬(Raul Prebisch) 입니다.

라울 프레비쉬는 비판하는 것은 '리카도의 비교우위론'^{[각주:15][각주:16]} 입니다. 

지난 [국제무역이론 Revisited] 시리즈를 통해 살펴보았듯이, 비교우위론은 '각국이 비교우위 부문에 특화한 이후 상품을 교환하면 상호이득을 얻을 수 있다'고 말해줍니다. 이에 따르면 유럽 · 미국 등 선진 산업국은 제조업 상품 생산에 특화하고, 산업화를 달성하지 못한 중남미와 같은 저개발국은 제조업 이외의 다른 분야에 집중하는 게 모두에게 이익(=비교열위 상품의 소비가능량 증가)을 안겨다 줍니다.

그러나 프레비쉬는 "비교우위에 입각한 무역을 하면, 기술진보의 혜택은 중심부-주변부 간에 공평하게 배분되지 않는다" 라고 주장합니다. 그가 주목하는 것은 ① 1차상품 수요의 낮은 소득탄력성 ② 1차상품 가격 하락으로 인한 교역조건 악화 입니다. 이 요인은 앞서 '▶ 비교우위에 특화하여 생산을 늘려나갈 때, 교역조건이 갈수록 악화되면 어떻게 하나'에서 소개한 것과 동일하지만, 논리는 약간 다릅니다. 

• 1876-80년 100 기준. 시간이 흐를수록 중남미 국가의 교역조건 지수가 하락하고 있다

• 출처 : Prebisch. 1950. The Economic Development of Latin America and Its Principal Problems

위의 표는 시기별 중남미 국가의 교역조건 지수를 보여주고 있는데, 시간이 흐를수록 하락하는 모습을 확인할 수 있습니다. 1876-80년에는 주어진 1차상품의 양으로 100개의 제조업 상품을 구매할 수 있었으나, 1946-47년에는 고작 68.7개 밖에 얻지 못합니다.

그렇다면 왜 교역조건이 중남미에게 불리하게 변하는 것일까요? 앞에서는 "대부분의 1차 상품은 수출국가의 공급에 따라 세계시장의 공급이 크게 변동하기 때문에, 교역조건에 직접적인 영향을 미치게 됩니다" 라고 설명했는데, 프레비쉬가 주목한 것은 '생산성과 임금 그리고 상품가격 간의 관계'(price relations) 입니다.

일반적으로 생산성 향상은 1차상품 부문 보다는 제조업 부문에서 이루어 집니다. 그럼 1차상품보다 제조업에 집중하는 게 더 좋지 않을까요? 다시 한번, 리카도의 비교우위론과 교역조건^[각주:17]을 기억하십시오. 

기술진보는 똑같은 생산요소로 더 많은 양을 생산할 수 있도록 해주기 때문에, 생산성 향상은 대개 상품가격 하락으로 이어집니다. 그리고 제조업 상품 가격 하락은 교역조건이 1차 상품 생산국에게 유리하게 변했음을 의미합니다. 따라서, 비교우위에 입각한 자유무역은 생산성 향상의 혜택을 전세계에 공평하게 배분되도록 만들어줍니다^[각주:18]. 중남미는 현재의 비교우위에서 탈피하여 굳이 제조업을 키우는 산업화를 할 이유가 없습니다^[각주:19].

프레비쉬는 비교우위론의 이와 같은 설명이 현실과는 완전히 상반된다고 지적합니다. 위의 표를 통해서도 이론과는 다른 상황을 볼 수 있었죠.

그는 "기술진보가 발생하더라도 제조업 상품 가격이 하락하지 않는다. 왜냐하면 생산성 향상에 맞추어 제조업 근로자 임금이 상승하기 때문이다." 라고 설명합니다. 선진국 제조업 근로자는 노동조합을 통해 잘 조직되어 있기 때문에, 생산성 증가에 맞는 임금상승을 얻게 되고, 상품 가격도 올라가게 됩니다. 

반면 중남미와 같은 저개발국은 대량의 유휴 노동력의 존재로 인해 임금 상승 압력이 약할 수 밖에 없습니다. 무역을 통해 선진국 생산성 향상의 영향이 흘러오더라도, 1차 상품가격과 근로자의 임금은 상승하지 않습니다.  

따라서, 제조업 상품 가격은 계속 상승하는 반면 1차상품 가격은 오르지 않기 때문에, 시간이 흐를수록 교역조건은 중남미에게 불리해집니다. 그 결과, 제조업을 가진 선발 산업국가는 기술진보로 인한 생산성 향상의 혜택을 집중적으로 얻게 되고, 중남미와 같은 후발 산업국가는 이를 공유하지 못합니다^[각주:20].

프레비쉬는 이러한 현상을 가치중립적인 경제학논리로 설명하는데 그치지 않고, 이미 제조업을 보유한 중심부(core)와 1차상품 특화에 의존하는 주변부(periphery)라는 국제경제체제의 구조적 특성이 문제를 야기했다고 지적합니다. 중심부-주변부 간 불평등을 시정하고 저개발국의 발전을 위해서는 구조적 특성 자체를 바꾸어야 한다고 주장합니다. 

※ 왜 '수입대체 산업화 전략'은 참담한 결과로 이어졌나 

- '무역의 이점'을 무시한 대가를 치르다

• 무역체제에 따른 수출소득 및 실질GDP 증가율

• 출처 : Anne O. Krueger. 1983. The Effects of Trade Strategies on Growth 
  

이처럼 중남미의 독특한 경제구조 · 역사적 배경 · 정치사상적 뒷받침 · 국제경제구조 등을 고려하여 나름 합리적인 이유로 선택되었던 '수입대체 산업화 전략'. 제조업 상품 및 자본재 수입을 국내 생산으로 대체하여 대외의존을 줄이려고 했던 이 전략은 기대와는 달리 참담한 결과를 초래했습니다.

이는 글의 서두에서 보았던 오늘날 동아시아와 중남미 간의 격차를 통해서도 확인할 수 있으며, 수입대체 정책을 펼치다 수출진흥으로 돌아선 국가를 통해서도 알 수 있습니다. 브라질은 1960년대 중반 이후 수출진흥으로 돌아서면서 수출소득 및 실질GDP가 가파르게 증가하기 시작했습니다. 한국 또한 1963~65년을 기점으로 수출진흥 정책으로 전환하면서 경제발전에 성공했습니다.

도대체 수입대체 정책이 어떤 문제점을 가지고 있길래 경제발전 실패로 이어졌을까요? 이번 파트에서 수입대체 전략이 갖고 있는 문제점을 살펴봅시다. 

수입대체 산업화 전략이 실패한 이유는 크게 2가지로 구분할 수 있습니다. 첫째, 무역이 가져다주는 눈에 보이는 이익을 중요하게 생각하지 않은 것. 둘째, 무역이 가져다주는 눈에 보이지 않는 이익을 생각치 못한 것 입니다.

● 무역이 가져다주는 눈에 보이는 이익(explicit gain)

- 수출을 통해 획득한 외환소득으로 비교열위 상품을 싸게 구입

- 수입대체는 외환소득도 얻지 못하고, 상품을 비싸게 구입하는 꼴이 된다

'수출'(export)을 떠올리면 가장 먼저 드는 생각이 '외화를 벌어들인다'(foreign earnings) 입니다. 중상주의자들은 여기에서 사고가 멈추지만, 국제무역이론을 공부한 사람들은 벌어들인 외화로 무엇을 할 수 있는지 알고 있습니다. 바로, 애덤 스미스의 절대우위론^[각주:21]과 리카도의 비교우위론^[각주:22]이 공통적으로 말한 무역의 이익인 '비교열위 상품을 싸게 구입한다'(relative lower price)를 실천에 옮길 수 있습니다.

즉, 무역이 가져다주는 눈에 보이는 이익은 '수출을 통해 외환소득을 획득하고 + 비교열위 상품을 싸게 구입한다' 입니다. 

그러나 중남미 민족 자본가 계급 및 수입대체 전략을 옹호한 사람들은 '외국으로부터의 수입 = 대외의존'으로 보았습니다. 선진 산업국가로부터 제조업 상품을 수입하는 것은 대외의존을 유발하고 종속에 이른다는 논리 입니다. 비교열위 상품을 싸게 구입하는 건 무역이 가져다주는 이익이라고 생각치 않았습니다. 

수입대체 산업화 전략은 외국에서 수입해오던 제조 상품을 국내에서 자체적으로 생산하는 것이기 때문에 언뜻 보면 수입을 감소시켜 대외의존성을 줄이고 종속상태에서 벗어나게 해주는 획기적인 정책으로 생각할 수 있습니다. 

그런데 정말로 수입대체 산업화 전략이 대외의존성을 줄여주었을까요?

기존에 수입해오던 상품을 국내에서 생산할 때에 '어떤 종류의 수입상품을 먼저 대체할지'를 결정해야 합니다. 예를 들어, 가방 · 주방도구 등 간단한 최종소비재(consumer goods)와 설비기계와 같은 중간재 및 자본재(intermediate or capital goods)를 수입해오던 상황에서, 하루아침에 이것들을 동시에 국내에서 만들어낼 수는 없습니다. 

그래서 수입대체 전략을 추구한 대부분의 국가들은 간단한 최종소비재를 먼저 대체하기로 결정했는데... 간단해보이는 최종소비재를 만들기 위해서도 중간재, 자본재 및 원재료(raw material)가 필요합니다. 그리고 이것들 전부를 한 국가가 보유하지 않기 때문에 외국으로부터 수입을 해와야 합니다.

수입의 필요성은 없어지지 않습니다. 소비재 의존을 줄이려는 정책이 자본재 의존으로 바뀌었을 뿐이고, 대외의존성은 줄어들지 않습니다. ('Dependence' upon imports for final consumption goods was replaced by 'dependence' upon imports for capital goods.) 더군다나 비교열위 상품을 자체적으로 생산하면 기술이 부족하기 때문에 수입하는 것보다 더 많은 비용을 지불하는 꼴이 되고 맙니다. 

그렇다면 아예 중간재 및 자본재 등에 대해 수입대체를 시행하면 어떤 일이 발생할까요? 막연히 설비기계나 제철소를 떠올리더라도 막대한 투자비용이 필요하다고 느껴집니다. 투자비용을 회수하려면 그만큼 상품을 많이 팔아야 하는데, 중남미와 같은 저개발국은 시장규모가 작기 때문에 이윤을 얻지 못합니다.   

자, 여기서 추가적인 문제가 생깁니다. 중남미 국가들이 보유한 노동 · 자본 등 생산요소가 인위적으로 비교열위 부문에 집중되었기 때문에 수출은 감소하였는데 수입 필요성은 줄어들지 않습니다. 그럼 어떻게 필요한 상품을 수입해 올까요?

한 가지 방법은 통화가치를 인위적으로 높게 유지하는 것(appreciation)입니다. 고정환율을 통해 통화가치를 높게 설정하면, 필요한 수입품은 더 싸게 들여올 수 있으며 수출 유인도 줄기 때문에, 비교열위에 집중하는 수입대체 전략에 더욱 더 박차를 가할 수 있습니다.

그러나... 경상수지 적자와 동시에 존재하는 '높은 통화가치'는 언제나 외환위기(currency crisis)를 초래^[각주:23]합니다. 중남미가 외환위기를 겪은 이유를 자세히 살펴보도록 합시다.

• 중남미와 동아시아 모두 경제발전 과정에서 자본재 수입을 위해 경상수지 적자를 누적해왔다.

• 이들의 차이점은 '수출액 대비 부채비율' 이었다. 

• 대내지향적 무역체제를 지향한 중남미는 수출소득이 얼마 되지 않았으나, 대외지향적 무역체제를 추구한 동아시아는 수출로 많은 외화를 벌어들었다.

• 이러한 차이는 1980년대 초반 외채위기(Foreign Debt Crisis)에서 탈출하느냐 못하느냐 여부를 결정지었다.

• 출처 : Jeffrey Sachs. 1985. External Debt and Macroeconomic Performance in Latin American and East Asia
  

대내지향적 무역체제로 인해 수출은 줄고 수입은 여전하니 경상수지 적자(current account deficit)가 발생합니다. 또한 개발도상국은 경제발전을 시작할 때 부족한 국내저축을 해외저축으로 충당해야 하기 때문에, 이로 인해서도 경상수지 적자가 초래^[각주:24]됩니다. 위의 표를 보면 알 수 있듯이, 1970-80년 시기 중남미와 동아시아 가릴 것 없이, 경제발전을 시작한 개발도상국들은 경상수지 적자를 누적해 나갔습니다. 

경상수지 적자가 계속되는데 고정환율로 인해 통화가치는 계속 높게 유지된다? 인위적으로 고평가된 통화가치는 오래 지속되지 못하기 때문에, 통화가치 하락을 염려한 투자자들의 자본이탈(Capital Flight)이 발생하게 되고, 중남미 국가들은 외환위기를 맞게 됩니다.

글의 서두에서 짤막하게 언급한 폴 볼커 연준의장의 고금리 정책 또한 1980년대 초반 중남미 외채위기를 불러온 요인 중 하나였습니다.

그런데 글의 서두에서 '한국은 지속적으로 수출증가 및 대외지향적인 정책을 추진해온 덕분에 위기에서 신속히 탈출'했다고 지나가듯이 언급했는데, 바로 이 점이 한국과 중남미 국가들의 차이를 낳았습니다.

똑같이 외채위기를 맞이한 한국과 중남미. 위의 표를 보면 알 수 있듯이, GDP 대비 부채비율은 크게 차이가 나지 않습니다. 문제는 '수출액 대비 부채 비율'(debt-export ratio) 였습니다. 수출지향적 전략을 채택했던 동아시아 국가들은 보통 75%~100% 수준을 기록하였는데, 수입대체 전략을 채택한 중남미 국가들은 보통 250%~340%에 달합니다. 

외채(foreign debt)는 말그대로 외화로 빌린 채무이기 때문에 상환할때도 자국통화가 아니라 외화가 필요합니다. 동아시아 국가들은 수출을 통해 외환소득(foreign earnings)를 벌어들이고 있었기 때문에, 시간이 흐르면 채무를 갚아나갈 수 있다는 믿음을 주었습니다. 그러나 중남미 국가들은 대내지향적 무역체제 하에서 비교우위 부문이 위축되어 수출이 급감하였기 때문에 외환소득이 적었고, 채무상환에 대한 의구심을 키웠습니다.

한국을 포함한 동아시아 국가들은 1980년대 초반의 외채위기에서 신속히 벗어날 수 있었지만, 중남미 국가들은 이후로도 몇번의 외채위기를 겪게 됩니다.    

● 무역이 가져다주는 눈에 보이지 않는 이익(implicit gain)

- 수출진흥 산업화 전략은 경쟁증대 및 효율성을 불러온다

무역은 '수출상품을 판매해서 돈을 번다' + '비교열위 상품을 싸게 구입한다'를 넘어서서 다른 많은 이익들도 가져다줍니다. 국제무역을 공부한 사람에게는 당연한 이익이지만, 그렇지 않은 사람들에게는 새롭게 깨달을 수 있는 이익이 무엇인지 알아봅시다. 

① 수출진흥이 초래하는 비용이 수입대체가 초래하는 비용보다 더 명확하게 보인다

현재 가지고 있는 비교우위 부문에 특화하여 수출을 하는 것은 별다른 비용이 발생하지 않지만, 인위적으로 특정 산업을 육성하여 수출을 촉진할 때에는 수출보조금 등의 비용이 유발됩니다. 한국이 중화학공업을 육성하고 수출기업에 특혜를 주기 위해 각종 지원을 했던 걸 떠올리면 됩니다. 

반면 수입대체 정책은 눈에 보이는 비용은 발생하지 않습니다. 수출을 촉진하지 않기 때문에 특정 기업에게 보조금을 지급하지 않아도 됩니다.

그러나 '눈에 보이는 비용'(visible costs)은 쉽게 통제할 수 있습니다. 정부에산으로 수출보조금을 남발한다면 그 비용은 즉각 파악되고, 비용을 축소하라는 각종 압력이 발생하기 때문입니다. 

반면 '눈에 보이지 않는 비용'은 계량방법론을 사용하여 경제학적인 비용분석을 하지 않는 이상 쉽게 드러나지 않습니다. 수입대체로 인해 유발되는 '상품을 비싸게 이용'이라는 단점도 자유무역을 했을 때에 비해 얼마나 비싼 것인지 쉽게 알 수 없습니다.

따라서, 아이러니하게도 수출진흥 정책이 초래하는 비용이 수입대체가 초래하는 비용보다 더 명확하게 보이기 때문에 오히려 통제하기가 쉽습니다.

② 수출진흥 정책이 일반적으로 더 간접적인 개입이다

수출진흥 산업화 정책은 비교열위 부문 중 특정 산업을 선정하여 육성한 뒤 수출을 촉진하기 때문에, 당연히 산업 선정 과정에서 정부의 개입이 발생합니다. 수입대체 산업화 정책 또한 수입을 대체할 특정 산업을 골라야 하기 때문에 정부가 개입하게 됩니다. 

수출진흥 정책은 부분적인 수입대체 정책도 포함하고 있으며, 차이점이라곤 '대외지향적인 무역체제로서 수출을 촉진하느냐' 밖에 없습니다. 그런데 작은 차이처럼 보이는 이것이 큰 차이를 만들어 냅니다. 

수출진흥 정책 하에서 정부는 수출을 촉진한 이후에는 시장에 개입할 여지가 없습니다. 수출 기업이 경쟁하는 무대는 세계시장이고 이곳은 오로지 가격과 품질만이 중요합니다. 개발도상국이 세계시장을 상대로 경쟁의 규칙을 바꿀 수도 없으며, 다른 나라 상품의 품질을 떨어뜨릴 수도 없습니다.

반면에 수입대체 정책 하에서 정부는 갖가지 사항을 두고 시장에 개입하게 됩니다. 관세를 부과한 이후에도 국내산보다 우수한 수입상품이 있을 수 있기 때문에, 정부는 가격통제(price control) 등을 활용하여 국내시장을 통제합니다.

③ 수출기업은 해외시장에서 가격과 품질을 가지고 치열한 경쟁을 해야한다

세계시장에서 경쟁하느냐 국내시장에서 경쟁하느냐는 매우 다릅니다. 전자는 오직 가격과 품질만이 중요하지만, 후자에서는 정부의 보호를 받을 수 있기 때문입니다.

수출진흥 정책 하에서 정부가 특정 기업을 선정한 뒤 수출보조금을 지원하여 밖으로 내보내더라도, 결국 세계시장에서 품질과 가격 경쟁력이 없다면 무용지물입니다. 부패한 관료와 기업가가 결탁한 뒤 수출보조금에 힘입어 해외로 나가더라도, 근본적인 실력이 없다면 세계시장에서 정착하지 못하기 때문에 보조금은 다시 회수될 겁니다. 

반면 수입대체 정책 하에서 정부와 결탁한 기업가는 국내시장에서 독점적 지위를 활용하여 막대한 이익을 얻을 수 있습니다. 정부가 기업을 팽하지 않는 이상 지위는 고스란히 유지됩니다. 그 피해는 고스란히 국내 소비자에게 전가될 뿐입니다. 

즉, 수출진흥 정책 하에서는 정부와 기업가 간의 결탁이 발생할 여지가 비교적 적지만(어디까지나 비교적), 수입대체 정책 하에서는 지대추구 행위(rent-seeking behavior)가 빈번하게 일어나게 됩니다.

④ 수출진흥 정책은 규모의 경제를 실현시켜 분업화를 촉진한다

해외시장 진출에 성공하면 더 넓은 시장을 상대로 상품을 판매할 수 있습니다. 

앞서, 수입대체 정책 하에서 자본재 대체가 실패한 이유로 '좁은 국내시장'을 들었었는데, 수출진흥 정책은 시장확장을 통해 규모의 경제를 실현할 수 있습니다. 중남미는 자본재 대체, 중화학 공업화 등에 실패하였으나, 동아시아 특히 한국은 성공할 수 있었던 요인 입니다.

※ 중남미 실패의 교훈 : 개방적인 무역체제의 중요성

- 수출과 수입은 동전의 양면이다

- 수입대체 산업화 : 대내지향적 무역체제 (수출+수입↓)

- 수출진흥 산업화 : 대외지향적 무역체제 (수출+수입↑)

앞서 서술한 내용을 반복하면, 수출진흥 산업화 정책은 비교열위 부문 중 특정 산업을 선정하여 육성한 뒤 수출을 촉진하기 때문에, 당연히 산업 선정 과정에서 정부의 개입이 발생합니다. 수입대체 산업화 정책 또한 수입을 대체할 특정 산업을 골라야 하기 때문에 정부가 개입하게 됩니다. 

수출진흥 정책은 부분적인 수입대체 정책도 포함하고 있으며, 차이점이라곤 '대외지향적인 무역체제로서 수출을 촉진하느냐' 밖에 없습니다. 그런데 작은 차이처럼 보이는 이것이 큰 격차를 만들어 냈습니다. 

비교우위에 입각한 무역이 증가할수록 '비교열위 상품을 값싸게 사용' · '경쟁증대를 통한 생산성 향상' · '자원의 효율적 사용' · '시장크기 확대의 이점' · '상호이득'을 가져다준다는 건 부정할 수 없는 사실입니다. 물론 어느 부문에 특화하느냐에 따라 미래의 이익이 달라질 수도 있기 때문에, 1920-30년대 호주의 사례^[각주:25]처럼 수입관세 등을 이용한 보호무역 정책이 어떤 경우에는 옹호될 수 있습니다. 

그러나 세계를 향한 문을 닫아서 외국과의 교역을 극단적으로 줄여버리는 정책이 옹호될 수 있는 건 아닙니다. 또한, 수입장벽은 결국 수출의 감소로 이어지기 때문에 보호무역을 통한 이익이 장기간 유지될 수 없습니다. 보호무역으로 이익을 얻을 수 있는 건 일시적(temporary) 입니다.

• 1967~2017년 한국의 수출입 증감율 (통관 기준)
  

• 수출과 수입 증감이 동일한 방향으로 움직이는 모습을 확인할 수 있다

어느 시기이든 개별 국가들은 자국의 수입장벽을 높게 세우고 수출은 촉진하려는 유인을 가지고 있습니다. 외국산 상품 수입은 줄이고 자국기업이 세계시장에 진출하여 돈을 벌면, 국가경제에 이롭다는 생각을 가지고 있기 때문입니다.

이러한 생각이 잘못된 이유는 중상주의적 사고방식에 기반해서이기도 하지만, 애시당초 수출과 수입은 동떨어진 움직임을 가질 수 없습니다. 수출이 늘면 수입도 늘고 수출이 줄면 수입도 줍니다. 반대로 수입이 늘면 수출도 늘고 수입이 줄면 수출도 줍니다.

위의 그래프는 1967~2017년 한국의 수출입 증감율을 보여주고 있습니다. 수출과 수입 증감이 동일하게 움직이는 모습을 확인할 수 있죠. 물론 둘 중 하나가 더 크게 변동하여 무역수지 흑자나 적자가 발생하지만, 큰 움직임은 동일한 방향을 나타내고 있습니다.

왜 수출과 수입은 동전의 양면처럼 동일한 방향을 보이는 것일까요? 서로 다른 여러 국가가 교역을 하는 이유인 '비교우위 부문에 특화하여 수출을 하고 비교열위 상품을 수입해와서, 소비가능한 상품의 수량을 증가시킨다'를 다시 한번 생각해봅시다.

무역은 국가간에 교환(exchange) 입니다. 상품을 수출하는 궁극적인 이유는 수입을 하기 위해서 입니다. 경제발전 단계에서 개발도상국은 수출을 통해 얻은 외화를 이용하여 자본재 등을 수입해왔고, 오늘날에도 자본재와 소비재 등을 외국으로부터 가지고 옵니다. 상품 수출로 얻게 된 돈은 수입품 구매에 사용하거나 해외자산 구매에 이용해야지^[각주:26], 굳이 축적을 해놓을 이유가 없습니다^[각주:27]. 따라서, 수출 증감에 따라 수입도 동일한 방향으로 변동하게 됩니다.

역으로 수입을 하는 이유는 수출을 하기 위해서이기도 합니다. 소비재 등의 수입은 상품을 이용함으로써 경제주체가 효용을 누리게끔 만들어 주기도 하지만, 중간재 및 자본재의 수입은 국내 완성품 제조에 이용됨으로써 수출을 촉진하기도 합니다. 국내에는 없는 외국의 값싸고 품질 좋은 자본재를 들여와 완성품 제조에 사용하면, 국내 완성품은 무역을 통해 경쟁력을 얻게 되고 해외시장에 나갈 수 있습니다. 따라서, 수입 증감에 따라 수출도 동일한 방향으로 변동하게 됩니다.

• 왼쪽 : 한국 총수출 증감률과 중국 총수입 증감률

• 오른쪽 : 중국 총수출 증감률과 미국 총수입 증감률

• 한국은 중간재를 중국에 수출하고, 중국은 이를 이용해 완성품을 제조한 뒤 미국에 수출한다

• 한국-중국-미국 간에 서로 연결되는 경제구조를 수출입 증감률을 통해 확인할 수 있다 

동일한 방향으로 움직이는 수출과 수입은 한 국가 내에서만이 아니라 여러 국가 간의 관계에서도 확인할 수 있습니다. 익숙한 예시로서, 한국-중국-미국 간 서로 연결되는 경제구조를 통해 수출과 수입의 관계를 살펴봅시다.

왼쪽 그래프는 한국 총수출 증감률과 중국 총수입 증감률, 오른쪽 그래프는 중국 총수출 증감률과 미국 총수입 증감률을 보여주고 있습니다. 

한국-중국-미국 간의 큰 경제구조는 다음과 같습니다. 한국은 중간재를 중국에 수출하고, 중국은 수입해온 중간재를 이용하여 완성품을 제조합니다. 그리고 이를 미국에 수출하고 미국인들은 made in china 제품을 구매하게 됩니다. 예를 들면, 한국 전자부품기업이 스마트폰에 들어가는 각종 부품을 중국에 수출하고, 중국내에 위치한 폭스콘 공장에서 이를 수입하여 iPhone을 만듭니다. 그리고 iPhone은 미국에 보내집니다.

그러므로 한국 총수출 증감률과 중국 총수입 증감률은 동일한 방향으로 움직이고, 중국 총수출 증감률과 미국 총수입 증감률도 동조화된 모습을 보이게 됩니다. 한국의 대중국 수출과 중국의 대한국 수입 그리고 중국의 대미국 수출과 미국의 대중국 수입이 동일한 방향을 가지는 건 당연할테지만, 각 국가 간에 총수출과 총수입마저 동조화 되는 모습을 보면서 '수출과 수입 간의 관계'를 현실에서 확인하실 수 있습니다.

이를 통해, 수입은 줄인채 수출만 늘리고자 하는 보호무역 정책은 해로운 영향만 끼칠 가능성이 높다는 걸 다시 한번 느낄 수 있습니다. 수입은 줄인채 수출만 증가시킬 수는 없습니다. 중국이 한국을 상대로 무역장벽을 높인다면 완성품 제조가 어려워져 대미국 수출에도 타격을 입을 것이기 때문이죠. 미국도 대중국 수입장벽을 쌓으면 중국에서 값싸게 제조된 소비재를 이용할 수 없어서 소비자들의 후생이 감소합니다.  

한국이 개방적인 무역체제를 추구하면서 경제발전에 성공한 것처럼, 오늘날 세계경제는 서로 간의 교역을 확대하면서 경제성장을 달성하고 있습니다. 미국 총수입과 중국 총수출 관계를 보면 2002년 이전에는 비동조화된 모습이 나타나는데, 중국이 2002년에야 WTO에 가입하면서 세계무역시장에 등장했기 때문입니다. 다르게 말해, 2002년 이후 세계화에 들어선 중국은 미국과 밀접한 교역관계를 맺으면서 높은 경제성장률을 기록하고 있습니다. 

결론을 말하자면, 자립경제를 꿈꾸는 대내지향적 무역체제 보다는 상호의존을 추구하는 대외지향적 무역체제가 일반적으로 경제발전과 성장을 가져다 줍니다.

※ 과거 중남미가 비교우위에 입각한 자유무역을 비난했던 이유를 확인

- 민족주의적 관점에서 자립경제를 꿈꾸다

이번글을 통해 1950~70년대 중남미 국가들이 비교우위에 입각한 자유무역을 어떻게 바라보고 있었는지를 확인할 수 있었습니다.

중남미 국가를 비롯한 개발도상국들이 원했던 건 '대외적으로 의존하지 않는 자립경제'를 통해 '경제발전'과 '산업화'를 달성하는 것 이었습니다. 개발도상국 대부분은 식민지시기를 경험하였기 때문에 민족주의적 관점에서 경제적독립을 원했습니다. 이를 위해서는 제조상품을 선진국에 의존하지 않고 국내에서 직접 생산할 필요가 있다고 생각했습니다. 그리고 이러한 사고방식은 폐쇄적인 무역체제와 대내지향적인 경제체제로 이어졌죠.

"특화해야할 산업은 평생동안 1차산업에 고착되느냐", "1차상품 수출이 교역조건을 악화시키면 어떻게하나", "제조업을 육성하여 비교우위를 인위적으로 창출하면 안되나" 라고 말하며, 비교우위의 경제학적 논리를 비판하면서 수입대체 산업화 정책을 이론적으로 정당화하긴 하였으나, 그 근간에는 민족주의 사상이 자리잡고 있습니다.

애덤 스미스와 데이비드 리카도가 설파한 '자유무역사상'은 민족주의 · 국가주의와 거리가 먼 '자유주의'(liberalism)에 근간을 두고 있습니다. 그리고 더 밑에는 '사해동포주의 혹은 세계시민주의'(cosmopolitanism)가 있습니다. 자유무역사상은 전인류(mankind)의 관점에서 세계경제를 바라보았습니다(doctrine of universal economy).

자유무역 사상가들은 "비교우위에 입각한 자유무역을 실시하면 전세계 인류가 소비가능한 상품 수량이 증가하기 때문에 좋다"고만 생각하였지, 개별 국가의 입장에서 '어떤 상품을 얼마나 소비할 것인가'는 고민하지 않았습니다. 즉, 자유무역사상은 '무역의 이익이 전세계 국가간에 얼마나 공평하게 배분되는지'를 걱정하지 않았습니다.

이와 비슷하게도, 오늘날 선진국에서 자유무역 사상에 대한 비판이 나오게 된 근간에도 자유주의 및 세계시민주의와 배치되는 국가주의적 사고방식이 위치하고 있습니다. 

애덤 스미스의 자유무역 사상을 소개한 글[각주:28]에서 다룬 자유무역을 둘러싼 논쟁 중 하나가 바로 '③ 개인의 이익과 공공의 이익은 일치하는가' 였습니다. 자유무역을 비판하는 미국인들은 오늘날 미국기업의 이윤추구 행위가 국가경제의 이익으로 돌아오지 않는다고 지적합니다. 반면 중국정부는 치밀하게 세워진 경제전략 하에 기업의 이익이 국가경제의 이익으로 이어지게끔 하고 있다고 부러워 합니다. 

따라서, 앞으로 [국제무역논쟁]을 살펴볼 때 생각해야 하는 것은 '자유무역 옹호자와 반대자의 주장이 경제학이론에 부합하냐 아니냐' 뿐만 아니라 '어떤 사상에 기반을 두고 있나' 입니다.

※ 한국이 수출진흥 산업화 전략을 선택하였던 배경은 무엇일까

중남미의 경제발전 실패 사례는 아찔함을 안겨줍니다. 수입대체 산업화를 선택했던 중남미와는 달리 한국은 수출진흥 산업화를 추구함으로써 경제발전에 성공하였는데, 1950-60년대 초반 한국도 중남미처럼 수입대체 정책 추구했었기 때문입니다. 만약 당시의 한국이 선택을 바꾸지 않았더라면 오늘날 한국인들은 어떤 삶을 살게되었을까요? 

그렇다면 던질 수 있는 물음은 "한국이 경제발전 전략을 바꾸어서 수출진흥 산업화 전략을 선택한 배경은 무엇일까?" 입니다. 당시에는 수입대체 정책이 초래할 참담한 결과를 알 수 없었기 때문에, 미래를 모르는 미지의 상태에서 선택해야만 했습니다. 한국은 무엇을 믿고 수출증대에 전력을 다했을까요.

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