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※ TPP 탈퇴와 NAFTA 재협상 - 다자주의 배격과 미국 우선주의 추구

[국제무역논쟁 트럼프] 시리즈의 첫번째 글인 '[국제무역논쟁 트럼프 ①] AMERICA FIRST !!! MAKE AMERICA GREAT AGAIN !!!'에서 살펴보았듯이, 트럼프행정부는 '미국의 이익을 최우선' 하면서 '미국을 다시 위대하게' 만들기 위하여 1974년 무역법 301조 등 '공격적 일방주의' 무역정책을 구사하고 있습니다.

트럼프행정부의 무역정책을 상징하는 것은 '미국vs중국 무역분쟁' 입니다. 대통령 트럼프는 집권 7개월째였던 2017년 8월 14일, 중국의 지적재산권 침해와 기술이전 강요로 미국기업이 불합리 혹은 차별적 대우를 받았는지 여부를 조사하라는 명령^[각주:1]을 내렸습니다. 

1년 후인 2018년 3월 22일, 301조 침해 여부를 조사한 결과가 발표^[각주:2]되었고, 트럼프는 600억 달러 규모의 중국산 수입품에 관세부과를 지시합니다. 이후 지금까지 미국과 중국은 관세와 보복관세를 주고받으며 무역분쟁을 벌여오고 있습니다.

그런데... 미국과 중국 간 무역전쟁에만 집중하면 트럼프행정부 무역정책의 큰 방향을 읽지 못할 수 있습니다. 물론, 대중국 무역전쟁은 현재 미국 무역정책의 핵심이며 미래 패권을 두고 벌이는 중요한 대결이긴 하나, 트럼프의 무역정책은 미국 무역정책 방향을 180도 돌려놓고 있다는 점에 주목할 필요가 있습니다.

과거부터 트럼프 이전까지, 미국 무역정책은 단순한 경제정책이 아닌 민주주의와 시장경제를 전세계로 퍼뜨리는 대외정책(foreign policy)의 일환이였습니다. 

1945년 2차대전 종전 이후 미국은 GATT를 통해 세계에 자유무역 질서를 세웠습니다. 1990년대 냉전이 종결되자, (아버지)부시행정부와 클린턴행정부는 민주주의와 시장경제를 중남미로 확산시키기 위해 북미자유무역협정(NAFTA)을 체결하였고, 중국 · 러시아 등 공산주의 경제 국가의 WTO 가입을 지원하였습니다. 2000년대 이후로도 부시 · 오바마 행정부는 미국의 가치를 퍼뜨리는 수단으로 무역협정을 이용했고, 양자 자유무역협정(FTA)과 대규모 지역협정인 환태평양 경제공동체(TPP)가 이루어졌습니다.

그러나 트럼프는 이상을 추구했던 과거의 무역정책이 미국에게 이득을 가져다주지 않았다고 비판합니다. 

트럼프행정부는 2017년 집권 이후 국가안보전략 보고서와 무역정책 아젠다를 통해, "미국은 자유주의 경제 무역시스템을 우리의 가치를 공유하지 않는 국가로까지 확장해왔다. 이들 국가들이 정치 · 경제적으로 자유화되고 미국에게 이득을 안겨줄 거라고 희망했기 때문이다. 하지만 지금까지의 경험은 이들 국가들이 경제와 정치 개혁을 하지 않았고, 주요한 경제기관을 왜곡하고 훼손하고 있다는 것을 보여주고 있다. 이들은 자유무역을 말하지만, 오직 자신들에게 득이 되는 규칙과 협정만 지킬 뿐이다.", "우리의 국가안보전략은 미국을 최우선으로 둘 것이다(This National Security Strategy puts America First)" 라고 공개적으로 천명하고 있습니다.

따라서, 미국의 가치를 전세계에 전파시키기 위해 GATT · WTO 등 다자주의 무역시스템(Multilateral Global Trading System)과 NAFTA · TPP 등 지역협정(Regional Agreements)을 활용했던 과거와 달리, 트럼프는 개별 국가와의 양자협정(Bilateral Agreements)을 통해 1:1로 상대하며 미국의 이익을 관철시킬 것을 밝히고 있습니다.

• 2017년 1월 23일, TPP 탈퇴 명령
• 2017년 5월 18일, NAFTA 재협상 명령
  

2017년 1월 20일 부임한 대통령 트럼프가 가장 먼저 내린 명령 중 하나는 'TPP 탈퇴' 였습니다. 그리고 5월 18일에는 'NAFTA 재협상'을 명령합니다. 트럼프는 "TPP를 선호하지 않으며, 양자협정이 미국 근로자에게 더 낫다", "미국은 멕시코를 상대로 600억 달러 무역적자를 기록하고 있다. NAFTA는 시작부터 한쪽만 유리했던 협정이었다"고 말해왔습니다. 그리고 트럼프는 "WTO 체제가 중국에게만 유리하고 미국에게 불리하다"는 점을 계속 강조해 왔습니다. 

이러한 모습은 '트럼프행정부의 무역정책 = 대중국 무역전쟁' 으로만 바라보면 큰 흐름을 놓칠 수 있다는 것을 보여줍니다.

트럼프행정부의 무역정책은 '민주주의와 시장경제 전파'를 중시했던 전통적인 외교 · 무역 정책의 방향을 '미국 우선주의'(America First)로 전환시켰고, '다자주의'와 '지역주의'에 기반을 두었던 기존 무역체제를 비판하며 '공격적 일방주의'(Aggressive Unilateralism)를 구사하는 특징을 보이고 있습니다.

그렇다면 트럼프는 왜 과거 행정부들이 이루어 왔던 것을 되돌려 놓으려고 할까요? 이번글을 통해, 클린턴 · 부시 · 오바마 행정부의 무역정책을 살펴보고, 트럼프가 왜 이것을 비판적으로 바라보는지 알아보도록 합시다.  

※ 1990년대 클린턴행정부, 민주주의와 시장경제를 확산시키자

- NAFTA 체결 · WTO 창설 · 중국의 WTO 가입 지원

중국 제조업 발전 · 기술진보와 자동화 확산 · 2008 금융위기 등으로 인해 미국 중산층이 무너진 시대적 상황 속에서 이를 회복시키려는 트럼프의 미국 우선주의 기조가 나왔듯이, 클린턴행정부 무역정책 방향은 1993년~2000년 집권기의 시대적 상황이 만들어냈습니다. 바로, '냉전의 종식'과 '미국경제의 부활' 입니다. 

1989년 베를린장벽 붕괴와 1991년 소련 해체 이후, 미국은 민주주의와 시장경제를 과거 공산주의 체제로까지 확산시키고 싶어했습니다. 또한, 강렬한 반미감정을 가지고 있던 중남미와 경제적협력을 공고히하여 지정학적 안정을 달성코자 했습니다.

국제정치 변화와 더불어 1990년대 들어 미국경제가 부활하며 1980년대 미국 내에 가득했던 보호주의 압력^[각주:3]도 사라지고 있었습니다. 공격적 일방주의 무역정책과 플라자합의 덕분에(?) 대일 무역수지 적자 폭은 크게 줄어들었고, 미국은 1991년 4월을 시작으로 10년동안 경기호황을 이어가면서 다시 자유무역의 수호자 역할을 하게 됩니다.

이러한 시대적 상황 속에서, 클린턴행정부는 민주주의와 시장경제를 전세계에 퍼뜨리는 '관여와 확장'(Engagement and Enlargement)이라는 캐치프레이즈 아래, '안보 강화'(Enhancing Our Security) · '번영 제고'(Promoting Prosperity at Home) · '민주주의 확산'(Promoting Democracy)을 대외정책의 주요목표로 내세우게 되었습니다. 

이처럼 클린턴행정부는 안보 · 자국경제 부흥 등은 민주주의 및 시장경제 국가들간 커뮤니티가 확장됨(enlarging the community of democratic and free market nations)으로써 이루어진다고 판단했습니다. NAFTA 체결과 WTO 창설 그리고 중국의 WTO 가입 지원은 민주주의와 시장경제 확산을 위한 수단이었습니다.

• 왼쪽 : 미국-멕시코-캐나다가 맺은 북미자유무역협정(NAFA)을 상징하는 로고

• 오른쪽 : 1988년~1994년, 멕시코 대통령 살리나스

'[국제무역논쟁 개도국 ②] 1950~70년대 중남미 국가들이 선택한 '수입대체 산업화 전략', 무역의 이점을 무시한 대가를 치르다'에서 살펴봤다시피, 멕시코 등 중남미 국가들은 전통적으로 시장경제와 자유무역 원리를 멀리하고 국가의 개입 · 민족자립을 우선시하는 경제체제를 가진채 미국을 향해 적대적 감정을 드러냈습니다. 그러나 시장원리와 무역의 이점을 무시한 선택은 참담한 결과를 가져왔고 1980년대 외채위기를 겪게 됩니다.

결국 멕시코는 1985년 자유무역 체제인 GATT 가입을 선언하였고 1987년 제조업 상품 교역을 자유화 합니다. 그리고 1988년 집권한 대통령 살리나스(Salinas)는 생산성향상을 이끄는 국내개혁을 통해 멕시코기업들이 세계시장에서 경쟁력을 갖추기를 원하였습니다. 

그런데 정부가 법률 및 정책을 통해 개혁을 시작하더라도 국내 이익집단이 강하게 반발하면 수포로 돌아가기 쉬웠고, 이를 수차례 지켜봤던 외국인 투자자들은 멕시코를 신뢰하지 않았었습니다. 이 점을 극복하기 위하여, 살리나스 대통령은 시장친화적 개혁을 지속하기 위한 맹약의 수단(commitment device)으로 미국과의 자유무역협정 체결을 추진합니다. 

미국 (아버지)부시 대통령과 고위 관료들은 멕시코의 제안을 역사적 기회로 바라보았습니다. 미국은 NAFTA를 통해 경제적관계를 강화함으로써 멕시코의 반미감정을 해소하고 싶어했습니다. 그리고 멕시코를 시작으로 중남미 전역과 친밀한 관계를 맺음으로써 '중남미의 정치경제적 안정 → 미국의 안보 강화'(a starting point for dealing with the common challenges of the Americans)^[각주:4]를 노렸습니다.

1990년 6월, 미국 부시 대통령과 멕시코 살리나스 대통령은 워싱턴에서 만나 자유무역협정 체결을 논의하였고, 1991년 2월 미국-멕시코-캐나다 3국은 북미자유무역협정(NAFTA) 체결 의사를 발표합니다. 미국은 이미 1988년에 캐나다와 양자 자유무역협정을 체결했던 상황이었기 때문에, 양자간 협정에 멕시코가 추가되는 모습을 띄게 되었습니다. 1991년 6월 공식적으로 시작된 NAFTA 협상은 1992년 8월 결론 지어졌습니다.

미국 민주당과 노조 등이 NAFTA를 극렬히 반대하면서 1992년 대선의 의제로 떠올랐으나, 민주당 클린턴 대통령은 집권 이후에도 전임 행정부가 추진한 NAFTA를 이어나갔습니다. 클린턴행정부는 "중남미 지역 내 민주주의와 시장경제의 전례없는 성취는 평화와 안정 및 경제성장과 교역 촉진의 기회를 제공해준다. NAFTA 비준은 우리의 중요한 대외정책 성취 중 하나이다. NAFTA는 미국 근로자와 기업에게 새로운 일자리와 기회를 제공할 뿐만 아니라, 중남미 민주주의 커뮤니티를 강화하는 중요한 걸음이 된다."^[각주:5]라는 관점으로 NAFTA를 평가했습니다.

클린턴행정부는 노동과 환경 부문을 사이드협약으로 추가하는 방식으로 반대자들의 의견을 받아들였고, 결국 1994년 1월 1일부로 NAFTA가 발효 되었습니다. 

1990년대 미국은 NAFTA와 같은 지역무역협정(regional trade agreement) 뿐 아니라 다자주의 세계무역시스템(multilateral world trading system) 창설에도 힘을 썼습니다. 바로, GATT를 대체하는 세계무역기구 WTO 입니다.

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내심 자유주의 국제질서를 유지하고 싶어했던 미국은 자신들이 강점을 가지고 있는 서비스부문 개방(GATS)과 지적재산권 보호(TRIPS) 그리고 분쟁해결기구 설립(DSB)이 포함된 새로운 무역시스템을 꿈꾸었고, 세계 각국은 1986년~1994년 간 진행된 GATT 우루과이 라운드를 통해 WTO 창설을 결의합니다. 그 결과, 1995년 1월 1일부로 WTO가 출범했습니다.

특히 당시 미국은 중국의 WTO 가입을 적극 추진했습니다. 클린턴행정부는 중국이 WTO에 가입하고 나면 시장경제와 민주주의를 향해 나아갈 것이며, 거대한 중국시장은 미국 기업들에게도 이익이 된다고 판단했습니다. 이러한 희망은 아래에 소개한 국가안보전략 보고서에 그대로 나옵니다.

미국 클린턴 대통령과 중국 장쩌민 주석은 1997년 10월 워싱턴 · 1998년 6월 베이징에서 정상회담을 가지며 국제부문 협력을 강화해 나가기로 합의했습니다. 중국은 관세 인하와 시장개방 그리고 시장친화적 개혁을 약속하였고, 1999년 4월 주룽지 총리는 미국에 방문하여 '중국의 WTO 가입이 경제개혁 전략의 핵심' 이라고 발언했습니다. 

1999년 11월 미국과 중국은 WTO 가입을 위한 양자협상을 마무리 하였고, 시애틀에서 열린 WTO 각료회의에서 중국의 가입을 지지했습니다. 마침내 2001년 12월 11일부로 중국은 WTO에 가입하게 됩니다. 

※ 2000년대 부시행정부, '경쟁적 자유화'를 통해 미국의 제도를 확산시키자

- 교역상대방과 양자 FTA 체결 추진

- TPP와 TTIP로 발전

2001년 집권한 공화당 부시행정부는 다른 형태로 미국의 가치 · 법률 · 제도를 확산시키고자 했습니다. 바로, 교역상대방과 1:1로 양자 자유무역협정 FTA를 체결하는 방식이며, 이러한 부시행정부의 무역정책을 '경쟁적 자유화'(Competitive Liberalization)라 불렀습니다.

경쟁적 자유화란 말그대로 '여러 국가들이 경쟁적으로 무역자유화를 실시하는 것'을 의미합니다. 무역자유화를 경쟁적으로 실시한다??? 이것은 과거의 무역자유화 방식과 크게 다릅니다. 전통적인 무역자유화 방식은 일방주의 혹은 상호주의[각주:11] 입니다. 다른 나라가 어떻게하든 상관없이 자국의 무역장벽을 낮추거나, 교역상대방과 협상을 통해 서로의 무역장벽을 점진적으로 낮추는 방식 입니다. 여기에는 다른 국가보다 무역장벽을 '먼저' 그리고 '더 많이' 낮추는 경쟁은 벌어지지 않습니다.

그런데 1990년대 말과 2000년대 초가 되자 경쟁의 필요성이 증대되었습니다. 자국에서 만든 상품을 외국으로 수출하고 외국에서 만들어진 상품을 수입하던 과거의 교역형태와 달리, IT발전으로 통신비용이 하락하자 제조공장이 다른 국가로 이동하는 오프쇼어링(offshoring)과 다국적기업(multinational firms)이 등장하는 세계화가 진행되었기 때문입니다. 

이제 한 국가의 무역정책 성공은 단순히 관세 인하를 통해 무역장벽 낮추는 게 아니라 '외국인 투자를 적극적으로 유치하여 글로벌 생산 분업 체계에 합류하는 것'(compete aggressively for the footloose international investment that goes far to determine the distribution of global production)^[각주:12]이 되었습니다. 이때, 외국인 투자를 유치하기 위해서는 시장규제 정책 · 반독점법 · 지적재산권 보호 등 국가의 규제와 법률을 기업친화적으로 변경시키고 선진국 수준에 맞도록 탈바꿈 해야 합니다. 

따라서, 신흥국과 미국은 FTA 체결의 이해관계를 공유하고 있었습니다. 신흥국은 미국과의 FTA 체결을 통해 글로벌 분업체계 참여와 미국시장 진출 뿐 아니라 국내 법률과 제도의 개혁을 이끌어내고 싶어했습니다. 미국은 자국시장 접근을 보다 유리하게 만들어주는 대가로 미국 스타일의 시장친화적 법률과 규제정책을 외국에 확산시키면서 파트너십을 공고히 할 수 있었습니다.

그렇기 때문에 2000년대 신흥국과 미국에게 FTA 체결은 단순한 무역정책이 아니라 국내 경제개혁 정책 및 대외정책 이었습니다.

(사족 : 노무현대통령은 한미FTA 추진의 이유를 '외부충격을 통한 서비스업 개혁'으로 꼽았었습니다. 즉, 당시 한국이 미국과의 FTA를 추진한 목적을 이해할 수 있습니다.)

• 2001년~2005년 미 무역대표부(USTR) 대표 · 2005년~2006년 미 국무부 차관을 역임한 로버트 졸릭(Robert Zoellick)

• 로버트 졸릭은 미 무역대표부 대표를 역임하며 부시행정부의 '경쟁적 자유화' 무역정책을 주도하였다.

여기서 부시행정부의 '경쟁적 자유화' 무역정책을 주도한 인물이 바로 '로버트 졸릭'(Robert Zoellick) 입니다. 로버트 졸릭은 2001년~2005년 동안 미 무역대표부(USTR) 대표를 역임하면서 FTA 체결을 늘려왔습니다. 2001년 부시행정부가 들어섰을 때 미국은 이스라엘 자유무역협정 · NAFTA 등 단 2개의 특혜무역협정(PTAs)만 체결하고 있었는데, 이후 싱가포르 · 칠레 · 한국 등 10여개 국가와 FTA를 체결했습니다. 

졸릭은 연설 · 언론기고 등을 통해 부시행정부 무역정책 방향을 수차례 밝혀왔습니다.

로버트 졸릭은 교역상대방들에게 미국과의 FTA에 참여하지 않으면 글로벌 경쟁에서 뒤처질 수 있다는 신호를 보냈습니다. 개혁하지 않으면 뒤처질 수 있다는 두려움을 신흥국들이 가지는 것이 바로 '경쟁적 자유화'의 핵심 이었습니다. 

이로 인해 FTA 체결을 더 원했던 쪽은 미국이 아니라 신흥국 이었습니다. 신흥국은 가만히 있으면 미국시장을 차지하기 위한 경쟁 · 외국인 투자 유치 경쟁 · 글로벌 생산 분업 체계 참여 경쟁 등에서 다른 신흥국들에게 밀려난다는 두려움에 더 절박했습니다. 

미국은 거대한 자국시장을 지렛대로 삼아 신흥국에게 원하는 것을 비교적 손쉽게 관철시킬 수 있었습니다. 그리고 미국은 이렇게 체결한 FTA를 후속 무역협정의 모델로 삼고자 했습니다. 미국이 원하는 것을 관철시키기 위해서는 100여개 이상의 국가가 참여하고 있는 WTO 라는 다자주의 무역기구(multilateral) 보다 신흥국과 1:1로 상대하는 양자 자유무역협정(bilateral)이 더 편리했습니다. 미국은 FTA를 통해 지적재산권 · 외국인투자협정 등을 자국에게 유리하게 밀어붙일 수 있었습니다.

양자간 자유무역협정으로 시작된 FTA는 이후 대규모 지역별 협정(Mega Regional Agreement)로 확대됩니다. 부시행정부는 애초부터 양자간 FTA를 '순차적 무역 자유화'(sequential trade liberalization)의 수단으로 인식하고 있었습니다. 개별 국가와 자유무역협정을 맺으면서 범위를 넓힌 다음에 범지역적 경제블록을 형성하려고 하였죠. 

바로, 환태평양 경제 동반자 협정(TPP)와 범대서양 무역 투자 동반자 협정(TTIP) 입니다.

• 미국과 TPP 참여한 국가들 간의 순교역량
  

• 출처 : 미국 의회조사국 <TPP 협상과 이슈>

2009년부터 임기를 시작한 오바마행정부는 부시행정부의 구상을 이어받았고, 미국 · 뉴질랜드 · 싱가포르 · 칠레 · 일본 · 캐나다 · 멕시코 · 호주 및 기타 등등 12개국이 참여한 환태평양 경제 동반자 협정(TPP)을 만들어냈습니다. 그리고 2013년 오바마 대통령은 EU와의 대규모 지역협정을 추진하였고, 범대서양 무역 투자 동반자 협정 (TTIP)을 위한 협상을 개시합니다.

오바마행정부는 TPP를 통해 '높은 수준의 21세기적 기준(high quality, twenty first century standard)'을 관철시키고자 했습니다. TPP는 단순히 상품 관세 인하를 위한 무역협정이 아니라 금융 및 서비스부문 개방 · 경쟁정책 · 지적재산권 · 글로벌 생산 분업을 위한 원산지 규정 · 투자 · 외환 등 새로운 경제환경에 필요한 것들을 포괄적으로 다루는 협정이었습니다. 

게다가 오바마행정부에게 TPP는 외교정책의 일환으로도 중요했습니다. 당시 미국은 '부상하는 중국'을 견제하기 원하였고, '아시아로의 귀환'(Pivot to Asia) 이라는 대외정책을 공표했습니다. 미국은 아시아로 군사력과 외교력을 재배치하였고, TPP는 중국을 제외한 경제동맹 건설을 의미했습니다.

※ WTO를 놔두고... 왜 NAFTA · 양자 FTA를 체결하고 있나 !!!

- NAFTA · FTA · TPP를 비판하는 경제학자의 논리

무역협정을 이용하여 민주주의 · 시장경제 그리고 미국의 제도를 확산시키려 했던 미국 전임행정부들의 모습은 오늘날 트럼프행정부와 비교하면 딱히 문제될 것이 없어 보입니다. 아니 문제 삼는 게 이상해 보입니다. 미국만 우선시 하며 교역상대방을 위협하는 게 아니라 전세계를 생각하면서 자유무역을 전파하는 정책은 이상적으로 보입니다.

그러나 한 경제학자는 1990년대 · 2000년대 미국의 무역정책을 우려스럽게 바라봤습니다. 바로, 자그디쉬 바그와티(Jagdish Bhagwati) 입니다.

• 국제무역이론의 대가, 자그디쉬 바그와티(Jagdish Bhagwati)

바그와티는 이전글에서도 몇 차례 등장한 바 있습니다. 바그와티는 1980년대 미국의 무역정책인 '공격적 일방주의'를 비판하며, 미국의 전통적인 호혜주의가 언제든지 상호주의와 보호주의로 돌변할 수 있으며, 80년대 미국의 공격적 일방주의 무역정책이 다자주의 세계무역시스템을 훼손하는 현실을 걱정했습니다.

여기서 걱정의 핵심은 '다자주의 세계무역시스템 훼손' 입니다. 바그와티는 'GATT · WTO 등 다자주의 세계무역시스템(Multilateral World Trading System)을 통해 전세계로 자유무역을 확산시키는 것을 선호'하였기 때문에, 공격적 일방주의 무역정책은 말할 것도 없고, NAFTA 및 TPP와 같은 지역무역협정(regional trade agreement) 혹은 개별 FTA와 같은 양자 무역협정(bilateral trade agreement) 등도 부정적으로 평가했습니다.

다자주의를 선호하는 바그와티의 논리를 살펴보기에 앞서, 문제의식을 공유하는 차원에서 질문을 먼저 던져볼 수 있습니다. "1990년대와 2000년대 GATT와 WTO가 있었는데, 왜 일부 국가들끼리만 또 다른 무역협정을 체결하지?", "그렇다면 GATT · WTO와 NAFTA · FTA · TPP 등은 무엇이 다르지?" 입니다.

1970년대-80년대 초반, 미국은 당시 다자주의 세계무역시스템 이었던 GATT에 상당한 불만^[각주:15]을 가지고 있었습니다. GATT는 개발도상국의 비관세장벽(보조금·덤핑)과 불공정 무역행위에 대해 유의미한 조치를 취하지 못했으며, 폐쇄적인 일본시장을 개방시키지도 못했기 때문입니다. 

미국은 보다 못해 GATT를 개혁하기 위해 나섰으나, 유럽은 자신들의 경제공동체를 건설하는데 집중하였고 개발도상국은 당연히 우호적인 반응을 보이지 않았습니다. 이러한 GATT 체제의 한계는 미국이 외국 시장을 강제로 개방시키는 공격적 일방주의 무역정책을 선택한 이유 중 하나로 작용합니다.

그리고 미국은 GATT를 우회하여 개별 국가들과 1:1로 양자 무역협정을 맺을 수 있음도 보여주었습니다. 미국은 1986년 이스라엘 · 1988년 캐나다와 자유무역협정(FTA)을 체결함으로써, 'GATT를 개혁하지 않으면 양자 무역협정을 통해 미국의 이익을 관철시키겠다'는 의지를 보여주었습니다.

공격적 일방주의 무역정책과 양자 FTA 체결을 목격한 유럽 · 일본 등은 미국을 통제하고 회유하기 위하여 새로운 다자주의 세계무역시스템 창설의 필요성을 느끼게 되었고, 1986년 GATT 우루과이 라운드가 개최되면서 WTO 창설 구상에 들어가게 됩니다.

즉, 1980년대 후반 미국이 맺은 2개의 양자 FTA (bilateral FTA)는 '새로운 다자주의 체제 설립을 촉진하기 위한 목적'이 비교적 강했습니다.

그런데 새로운 다자주의 시스템인 WTO가 창설 논의 중인 와중에도 미국은 다자주의를 우회하는 무역협정 체결을 추진했습니다. 바로, 미국-멕시코-캐나다의 북미자유무역협정 NAFTA 입니다. 이번글에서 살펴봤듯이, 미국은 중남미로 민주주의와 시장경제를 전파하고 싶은 목적을 가지고 있었습니다. 또한, 유럽의 경제공동체에 대항하는 북미 경제공동체가 필요하다는 인식도 있었습니다. 

그리고 미국은 NAFTA를 통해 '다자주의에서 합의하지 못한 사항'을 멕시코에게 강제할 수 있었습니다. '다자주의에서 합의하지 못한 사항을 강제할 수 있다'는 점을 이해하기 위해서는 먼저 다자주의 시스템인 GATT · WTO와 양자 FTA · 지역무역협정 NAFTA는 무엇이 다른지를 우선 알아야 합니다.

다자주의 세계무역시스템인 GATT · WTO는 말그대로 여러 국가가 참여하는 '다자주의'(multilateral) 입니다. 1947년 23개국이 참여했던 GATT는 이후 100개 이상의 국가가 참여하였고, 오늘날 WTO에는 164개국이 가입되어 있습니다. 

이러한 GATT · WTO를 지탱하는 핵심원리는 '비차별주의'(non-discrimination)와 '협상을 통한 상호양보'(mutual, reciprocal concession) 입니다.

다자주의에 참여한 국가는 교역상대국들 간에 차별을 두어서는 안됩니다. 만약 특정한 교역상대국에게만 더 낮은 관세율을 제공하기로 협정을 맺었다 하더라도, GATT · WTO 규정인 '무조건적 최혜국대우'(unconditional MFN)가 발동하여 다른 교역상대국들이 적용받는 관세율도 낮아집니다. 

그리고 GATT · WTO의 규칙 및 시장개방 대상 품목 등은 다자주의에 참여한 국가들 간 협상을 통해 결정됩니다. 미국은 유럽과 개발도상국의 농산물 시장을 개방하고 싶어하더라도, 다수의 국가들이 반대한다면 이를 얻을 수 없습니다. 국가들은 반대급부로 무언가를 내주어야 원하는 것을 얻을 수 있으며, 이처럼 다자주의 세계무역시스템은 '상호주의'(reciprocity)의 성격을 지니고 있습니다.

이때, GATT와 WTO는 핵심원리를 회피할 수 있는 예외를 두고 있습니다. GATT 24조에 따르면, 관세동맹 혹은 양자 자유무역협정 그리고 지역 무역협정 등은 무조건적 최혜국대우가 적용 되지 않으며 이를 특혜무역협정(PTA, Preferential Trade Agreement)이라 합니다. 

예를 들어, 미국은 NAFTA를 체결함으로써 멕시코 및 캐나다에게 더 낮은 관세율을 제공할 수 있습니다. 이는 GATT와 WTO의 최혜국대우를 위반한 것이 아닙니다. 마찬가지로 EU를 결성한 유럽은 역내 국가들에게 혜택을 줄 수 있습니다. 이처럼 PTA는 협정에 참여한 국가와 그렇지 않은 국가를 차별적으로 대우할 수 있습니다.  

1947년 GATT가 만들어졌을 때 PTA를 허용했던 이유는 다자주의 자유무역을 더 완벽히 하기 위해서 였습니다. 수많은 국가들이 동시에 무역장벽을 허물어뜨리고 자유무역을 받아들이는 건 이를 반대하는 국내 정치적 여론이 강했기 때문에, 우선 서로 친밀한 국가들끼리 별도의 무역협정을 체결하는 것을 허용함으로써 다자주의의 구멍을 메우려 했습니다.

그런데... 다자주의를 완벽히 하기 위해서 도입되었던 PTA는 1980년대 후반이 지나자 다자주의를 회피하는 수단으로 이용됩니다.

다자주의는 말그대로 수많은 국가들이 참여하는 체제이기 때문에 의사결정이 느릴 수 밖에 없는 근본적인 결함을 가지고 있습니다. 

GATT는 상품시장 관세장벽 철폐를 목적으로 1947년 출범하였습니다. 1970년대 들어 덤핑 등 비관세장벽이 문제가 되었는데, 이를 철폐하기 위한 합의에 이르는데 6년이나 걸렸습니다. 또한, 농산물시장 · 서비스부문 · 지적재산권 · 분쟁해결절차를 다루는 우루과이 라운드는 무려 8년이 필요했습니다. 다수의 국가들이 의제에 찬성해야 규칙으로 제정할 수 있는 다자주의 구조에서 각국의 서로 다른 이해관계를 조율하는 건 매우 어렵기 때문에 의사결정에 오랜 시일이 걸릴 수 밖에 없습니다.

이런 상황에서 노동조건 · 환경이슈 · 외국인투자 · 오프쇼어링 등 현대 무역협정에 필요한 다른 이슈들을 다자주의 체제에서 다룰 엄두조차 나지 않습니다. 실제로 2001년 시작한 WTO 도하라운드는 현재까지 답보 상태에 있습니다.

결국 개별 국가들은 원하는 내용을 빠른 시일 내에 관철시키기 위하여, 다자주의 체제를 우회하여 지역무역협정 · 양자 FTA 등 특혜무역협정 PTA 체결을 늘려나갔습니다. 

북미자유무역협정 NAFTA와 부시행정부가 추진한 양자 FTA의 내용을 살펴보면 PTA의 이점을 확인할 수 있습니다.

• 1994년과 2012년, 미국 · 멕시코 · 캐나다 자동차산업 근로자 시간당 실질 인건비

• 출처 : Peterson Institute. 'NAFTA at 20 : Misleading Charges and Positive Achivements'

1990년대 초반, 미국 내에서는 NAFTA 체결을 둘러싼 찬반 갈등이 극심했습니다. 

문제는 개발도상국인 '멕시코'와 자유무역협정을 체결한다는 것에 있었습니다. NAFTA는 미국이 개발도상국과 처음 맺는 주요한 무역협정이었으며, 멕시코의 낮은 임금 때문에 미국 저임금 일자리가 사라질 수 있다는 우려가 팽배했습니다. 위의 표에 나오듯이, 1994년 멕시코 자동차산업 근로자의 시간당 실질 인건비는 미국의 1/8에 불과했습니다.

게다가 미국은 멕시코에서 만들어진 상품에 더 낮은 관세를 부과하면, 제3국 → 멕시코 → 미국의 경로로 다른나라의 상품이 우회수출 될 가능성을 염려했습니다. 특히 미국 자동차기업들은 멕시코로 생산공장을 이동시켜 저임금 근로자를 활용할 구상을 가지고 있었습니다. 이때 일본 및 유럽 자동차가 멕시코를 통해 우회수출 된다면, 미국 자동차 기업들이 NAFTA를 통해 얻는 이득은 줄어듭니다.

이런 우려를 반영하여 NAFTA에는 노동부문 부속협약(labor side agreement) 및 원산지 규정(rule of origin)이 들어가게 되었습니다. 멕시코의 저임금을 무분별하게 활용하는 것을 방지하기 위한 근로자 권리 보호, 그리고 미국-멕시코-캐나다 역내에서 생산된 부품이 완성차 부가가치의 62.5%를 차지해야 한다는 역내가치비율(Regional Value Content) 조건이 요구되었습니다.

2000년대 미국이 주도한 양자 FTA와 TPP에는 노동 · 원산지규정은 물론이고, 앞서 살펴봤듯이 규제정책 · 법률 등을 개혁해야 한다는 내용이 들어가 있습니다. 미국은 FTA를 통해서 미국의 제도와 법률을 상대방에게 관철시킬 수 있었습니다.

이러한 노동 · 원산지규정 · 외국인투자 · 지적재산권 · 제도와 법률 등을 다자주의 체제에서 관철시키는 건 사실상 불가능하며 가능하다 하더라도 오랜 시일이 걸립니다. 하지만 지역무역협정 · 양자 FTA 등 특혜무역협정 PTA를 이용하면 다자주의를 우회하여 '다자주의에서 합의하지 못한 사항'을 상대방에게 관철시킬 수 있습니다. 1990년대 들어서 PTA가 확산된 이유가 바로 여기에 있습니다.

• 1950년~2010년, 특혜무역협정 누적 건수 추이
• 출처 : WTO World Trade Report 2011 'The WTO and preferential trade agreements: From co-existence to coherence'

각국은 다자주의를 회피하기 위하여 1990년대 들어서 특혜무역협정 PTA 체결을 폭발적으로 늘려 나갑니다. 1950년~2010년, PTA 누적 건수를 보여주는 위의 그래프를 통해 이를 확인할 수 있습니다.

경제학자 자그디쉬 바그와티는 이러한 세계 무역의 흐름 변화를 우려스럽게 바라봤습니다. 바그와티는 PTA 확산이 처음의 목적대로 자유무역 체제를 더 공고히하는 것(building blocks)이 아니라 자유무역 체제를 쓰러뜨리는 것(stumbling blocks) 이라고 평가했습니다.

바그와티는 1990년 논문 <다자주의에서 이탈 : 지역주의와 공격적 일방주의>, 1993년 <지역주의와 다자주의 : 개괄>, 1994년 논문 <세계 무역시스템에 대한 위협 : 소득분배와 이기적 헤게모니>, 2008년 단행본 <무역시스템 내 흰개미 : 어떻게 특혜협정은 자유무역을 훼손하는가>, 2016년 단행본 <세계 무역시스템 : 트렌드와 도전> 등을 통해 특혜무역협정(PTA)과 지역주의(regionalism)를 지속적으로 비판해 왔습니다.

바그와티가 비판에 사용한 논거는 크게 2가지 입니다. 

첫째, 특혜무역협정은 제3국을 차별하는 것이며 그 결과 무역창출(trade creation)보다 무역전환(trade diversion) 효과가 더 크다. 

특혜무역협정은 이름에서 드러나듯이 협정에 참여한 교역상대국에게 특혜를 줍니다. 제3국이 대접받는 최혜국대우 보다 더 낮은 관세율을 제공받을 수 있으며, 다자주의가 규정하지 않는 부문의 시장을 개방하기 때문입니다. 만약 이러한 특혜 덕분에 협정 참가국 간에 더 많은 교역이 발생한다면, PTA는 무역을 창출하는 효과를 내게 됩니다. 말그대로 무역창출(trade creation) 입니다.

하지만 협정에 참여하지 않은 제3국을 차별한다는 관점에서 PTA를 바라볼 수 있습니다. 예를 들어,  미국 소비자들은 동일한 관세였다면 유럽 · 일본에서 만들어진 자동차를 구매했을텐데, NAFTA의 차별적 관세 영향으로 멕시코에서 만들어진 자동차를 구매할 가능성이 높습니다. 만약 유럽 · 일본산 자동차가 더 큰 후생을 줄 수 있다면, NAFTA는 비효율적인 선택을 유발한 꼴이 됩니다. 이처럼 PTA로 인하여 자원이 더 효율적인 생산자에서 비효율적인 생산자로 이동하는 현상을 무역전환(trade diversion) 이라 합니다.

바그와티가 보기엔 지역무역협정 · 양자 자유무역협정 등의 PTA는 무역창출 보다 무역전환 효과가 더 컸습니다. 그는 "PTA 멤버들 간 교역 중 상당수가 협약의 영향을 받지 않는다. 교역 중 16% 만이 PTA로 인한 추가 관세 인하를 혜택을 보고 있다."^[각주:16]는 근거로 무역창출 효과가 적다는 것을 보였습니다.

둘째, 강대국은 다자주의를 회피하여 이기적 헤게모니(selfish hegemon)를 휘두르고 있다.

다자주의에서 합의하지 못한 사항과 미국식 제도 · 법률을 PTA를 통해 관철시킨 미국의 행동과 의도성은 바그와티를 불편하게 만들었습니다. 미국 뿐 아니라 세계 각국이 다자주의 회피를 위해 PTA를 사용하였으나, 바그와티는 "헤게모니가 센 강대국이 비헤게모니 그룹과의 순차적 협상을 통해 더 많은 보수를 챙긴다"고 바라봤습니다.

1980년대 미국이 GATT 체제에서 벗어나 일본과 직접 반도체협정[각주:17]을 맺었듯이, 기본적으로 힘이 센 국가는 소수의 국가를 상대로 협상을 할 때 더 많은 것을 얻어낼 수 있습니다. 양자 FTA는 말할 것도 없고 NAFTA · TPP 등 소수가 참여한 지역무역협정에서 우위에 있는 건 강대국 입니다. 

힘을 이용하여 외국의 시장을 개방시키는 공격적 일방주의 무역정책이 '처벌전략'(punishment strategy) 라면 PTA는 '유인전략'(incentive strategy)이고, 이 둘은 형태만 다를 뿐 사실상 마찬가지라고 평가했습니다.

이런 이유로 바그와티는 'PTA는 제3국을 차별하는 보호무역 협정이나 마찬가지이며, NAFTA 등 지역주의는 세계 자유무역 체제를 더 공고히 하는 게 아니라 훼손시키고 있다'고 평가했습니다. 그리고 바그와티는 '자유무역협정(FTA) 등의 PTA는 자유무역이 아니다. 다자주의 세계 무역시스템인 WTO로 돌아가야 한다" 고 주장했습니다.

• 경제학자 리차드 발드윈 (Richard Bladwin)
  
• 유치산업보호론의 한계[각주:18]를 말했던 경제학자 로버트 발드윈(Robert Baldwin)의 아들이다.

국제무역이론을 전공한 경제학자들이 기본적으로 다자주의 체제를 이상적으로 바라보긴 하지만, 모든 학자들이 바그와티의 주장에 동의하는 것은 아닙니다. 또 다른 경제학자 리차드 발드윈(Richard Baldwin)은 '21세기 변화된 경제구조에서 깊은 수준의 지역무역협정(deep RTAs)을 제대로 활용해야 한다'고 주장하고 있습니다. 

발드윈은 '글로벌 밸류 체인 형성'(GVC)과 '오프쇼어링 확대'(offshoring)을 중심으로 세계무역패턴을 바라보고 있습니다. 

서로 다른 국가에 위치해있는 기업들이 공정단계에 참여하면서 완제품을 생산하는 것을 '글로벌 밸류체인'(GVC, Global Value Chain) 이라 합니다. 전세계 여러 국가들을 잇는 글로벌 밸류체인이 형성되면서 자연스럽게 확산된 것이 '선진국 기업의 오프쇼어링'(offshoring) 입니다.

20세기 운송비용 하락으로 시작되었던 세계화는 '한 국가에서 만든 상품을 다른 국가에 판매하는 형태'(made-here-sold-there)에 불과했습니다. 그러나 21세기 들어서 통신비용 하락한 덕분에 오늘날 세계화는 선진국의 지식(knowledge)과 개발도상국의 노동(labor)이 결합하여 '여러 곳에서 만든 상품을 다른 국가에 판매하는 형태'(made-everywhere-sold-there)로 진화했습니다.

따라서, 21세기 무역협정은 단순한 관세 인하가 아니라 생산의 분업화 · 외국인투자 · 사람과 아이디어의 이동 · 지적재산권 등을 다루어야하는데, 이를 할 수 있는 것은 다자주의 WTO가 아니라 TPP 등 '깊은 수준의 지역무역협정'(deep RTAs) 이라고 주장했습니다.

(사족 : 리차드 발드윈이 바라보는 '21세기 변화된 경제구조'는 향후 [국제무역논쟁 트럼프] 시리즈의 다른 글을 통해 더 자세히 다룰 계획입니다.)

'사실상 보호주의인 PTA 대신 다자주의 체제를 중심으로 해야한다 vs 21세기 변화된 경제구조에 맞추어 지역무역협정 등 PTA를 확대해야 되느냐' 라는 경제학자들 간 논쟁은 화해할 수 없는 토론으로 보였습니다. 앞서 살펴봤듯이, 자그디쉬 바그와티는 공격적 일방주의 무역정책과 PTA가 형태만 다를 뿐 사실상 동일하다고 평가했기 때문에 다자주의 체제 이외에 타협의 여지란 없습니다. 

그런데... 이러한 학문적 논쟁은 지금 돌아보면 행복한 분위기 속에서 벌어진 논의였습니다. 그 이유는 진짜 공격적 일방주의 무역정책이 다시 돌아왔기 때문입니다. 바로 도널드 트럼프 대통령과 함께.

※ NAFTA · TPP 등의 지역무역협정도 싫고 다자주의 체제인 WTO도 싫다 

- 트럼프 .... Make America Great Again !!!

• 왼쪽 위 : "미국은 멕시코를 상대로 600억 달러 무역적자를 기록하고 있다. NAFTA는 시작부터 한쪽만 유리했던 협정이었다"
• 왼쪽 아래 : "TPP를 선호하지 않으며, 양자협정이 미국 근로자에게 더 낫다. WTO가 얼마나 나쁜지 봐라!"
• 오른쪽 : "WTO 체제가 중국에게만 유리하고 미국에게 불리하다"

바그와티는 다자주의와 지역무역협정을 서로 다른 것으로 평가했지만, 트럼프에게 다자주의 체제인 WTO나 지역무역협정 NAFTA · TPP는 여러 국가가 참여한다는 점에서 동일한 것입니다. 100개 이상의 국가가 참여하는 것과 3~10개 가량의 국가가 참여하는 협정 간 차이는 없습니다. 2017년 1월 20일에 부임한 대통령 트럼프는 3일만에 TPP 탈퇴 명령[각주:19]을 내렸고, 5월 18일에는 NAFTA 재협상을 명령^[각주:20]합니다. 

그리고 트위터 · 연설 · 인터뷰 등을 통해 "WTO가 미국에게 불공정하다" 라는 점을 강조해왔습니다. 미국은 WTO 분쟁해결기구로는 중국의 불공정 무역관행을 시정할 수 없다고 판단하여, 1974 무역법 301조를 이용하여 중국에 보복조치[각주:21]를 취했습니다. 또한, WTO의 핵심원리인 무차별적 최혜국대우의 문제점을 지적하며 이를 보완하는 법안을 발의^[각주:22]했습니다.

트럼프는 오직 1:1로 상대하는 양자 무역협정(bilateral trade agreement)만이 효율적이며 미국 근로자에게 이익이라고 말합니다. 양자 협상을 통해 미국의 이익을 관철시키겠다는 공격적 일방주의 무역정책의 의지를 드러낸 겁니다.

그렇다면 트럼프는 왜 NAFTA · TPP · WTO를 싫어하는 것일까요? 트럼프행정부는 2017년[각주:23] · 2018년[각주:24] · 2019년[각주:25] 무역정책 아젠다 보고서를 통해 그 이유를 명시적으로 드러내고 있습니다. 이번 파트에서 이를 알아보도록 합시다.

• NAFTA 재협상을 통해 새로이 탄생한 미국-멕시코-캐나다 협정 USMCA
  

앞서 짤막하게 언급했듯이, 1990년대 초반 NAFTA 체결을 둘러싸고 찬반 갈등이 극심했던 이유는 '개발도상국인 멕시코'와 맺는 무역협정 이었기 때문입니다. 이전까지 미국은 다자주의 이외에 개발도상국과 주요한 무역협정을 맺었던 적이 없었습니다. 

미국 저임금 근로자들과 진보적 성향을 띄는 민주당 의원들은 기업들이 낮은 임금을 활용하려 멕시코로 공장을 이전할 것이고 이에 따라 미국 내 저임금 일자리가 사라질 가능성을 우려했습니다. 특히 자동차 산업의 공장이전 가능성이 주목을 받았습니다. 1994년 당시 멕시코 자동차산업 근로자의 시간당 실질 인건비는 미국의 1/8에 불과했기 때문입니다.

클린턴 대통령은 이러한 우려를 반영하여 NAFTA에 노동부문 부속협약(labor side agreement) 및 원산지 규정(rule of origin)을 추가했습니다.멕시코의 저임금을 무분별하게 활용하는 것을 방지하기 위한 근로자 권리 보호, 그리고 미국-멕시코-캐나다 역내에서 생산된 부품이 완성차 부가가치의 62.5%를 차지해야 한다는 역내가치비율(Regional Value Content) 조건이 요구되었습니다.

클린턴 대통령은 NAFTA가 미국 근로자와 기업에게 새로운 일자리와 기회를 제공해 줄 것이라 자신했습니다. 

그런데...

NAFTA 체결 이후 25년 동안 미국 제조업 일자리는 줄어만 갔고, 저임금 근로자의 임금은 다른 산업에 비해 정체상태에 있습니다. 그리고 2008 금융위기는 포드 · GM 등 미국 자동차 산업에 큰 충격을 주었고 러스트벨트 지역은 쇠락해 갔습니다.

트럼프대통령과 측근들은 책임 중 일부를 NAFTA에서 찾았습니다. 트럼프행정부는 2018년 및 2019년 무역정책 아젠다에 "NAFTA는 제조업 부문 일자리를 줄였고, 공장을 미국 도시에서 국경을 넘어로 이동시켰다."^[각주:26]고 밝힙니다. 

트럼프행정부가 특히 부정적으로 바라본 것은 '멕시코로의 아웃소싱' 입니다. "NAFTA는 수천개의 미국 기업들에게 멕시코의 저임금을 활용할 기회를 제공했다. (...) NAFTA는 기업들에게 생산을 아웃소싱할 유인을 제공함으로써 미국인들에게 손해를 주는 조항을 담고 있다."^[각주:27]고 진단했습니다.

결국 트럼프행정부는 기존 NAFTA를 대폭 개정함으로써 미국인들을 보호하기로 합니다. 바로, '미국-멕시코-캐나다 협정'(USMCA) 입니다. NAFTA를 대체할 USMCA의 주요 목표는 '아웃소싱을 독려하는 조항 피하기'(avoid provisions that will encourage outsourcing)로 설정되었습니다.

• 1994년과 2012년, 미국 · 멕시코 · 캐나다 자동차산업 근로자 시간당 실질 인건비

• 오늘날에도 멕시코 자동차산업 근로자의 인건비는 미국에 비해 굉장히 낮다

• 출처 : Peterson Institute. 'NAFTA at 20 : Misleading Charges and Positive Achivements'

아웃소싱을 억누르기 위해 강화된 것 중 첫번째가 노동부문 협약 입니다. 

분명 클린턴행정부는 멕시코로의 공장이전 가능성을 우려하여 노동부문을 NAFTA에 추가했습니다. NAFTA 노동부문 협약은 멕시코 근로자의 권리 보호 · 노조 지원 등의 내용이 담겨져 있었습니다. 

하지만 실제 멕시코 근로자의 권리는 향상되지 않았으며, 1994년 이후 25년이 지나도록 멕시코 자동차산업 임금도 크게 상승하지 않았습니다. 위의 표를 보면 알 수 있듯이, 오늘날에도 멕시코 자동차산업 근로자의 임금은 여전히 미국에 비해 굉장히 낮습니다. 이런 상황이라면 미국 기업들은 저임금을 활용하기 위해 멕시코로 이동하는 것이 당연합니다.

트럼프행정부는 기존 NAFTA에 부속협약(side agreement)으로 있던 노동부문 조항을 USMCA에서는 본 협약으로 격상시켰고, 멕시코 근로자의 집단교섭권 강화 · 국제노동기구가 요구하는 수준으로 멕시코 노동법 개정 등을 담아냈습니다.

이렇게 트럼프행정부는 전세계를 향해 메세지를 보냅니다. "USMCA는 교역상대국들에게 극적인 신호를 보낸다. 미국인 근로자를 이용하기 위해 혹은 미국 일자리를 빼앗는 볼공정한 노동관행을 사용하기 위해 무역협정을 이용하는 시대는 끝났다."^[각주:28] 

USMCA에서 강화되고 추가된 두번째 사항은 원산지 규정(rules of origin)과 노동가치비율(labor value content) 입니다. 

기존 NAFTA에는 제3국 → 멕시코 → 미국으로의 우회수출을 방지하기 위한 원산지 규정이 들어있습니다. 미국-멕시코-캐나다 역내에서 생산된 부품이 완성차 부가가치의 62.5%를 차지해야 한다는 역내가치비율(regional value content) 조건입니다.

트럼프행정부는 이 비율이 작다고 판단하여 85%로 상향할 것을 요구했습니다. 멕시코와 캐나다는 난색을 표했고, 협상 끝에 USMCA에서는 역내 가치비율이 75%로 상향 조정되었습니다. 이는 일본 · 유럽의 자동차 기업들이 북미 내에서 직접 생산을 더욱 늘리게끔 유도하고 있습니다.

그런데 강화된 원산지 규정은 제3국의 우회수출을 더 엄격히 규제함으로써 전세계 자동차 기업들의 북미 내 직접투자를 유도하지만, 그 북미가 미국이 아니라 멕시코라면 아무런 의미가 없습니다. 

따라서 USMCA에는 '자동차 부품의 40~45%를 시간당 16달러 이상의 근로자가 생산해야 한다'는 노동가치비율(labor value content)을 추가했습니다. 멕시코의 어떤 공장도 이 기준을 충족시키지 못하기 때문에 결국 미국으로의 리쇼어링(reshoring)을 강제하고 있는 셈입니다.

트럼프행정부는 USMCA 노동부문 및 원산지규정 강화 그리고 노동가치비율 조항 신설을 두고, "이러한 조항들은 미국 무역정책이 극적으로 변했음을 보여준다. 지난 수십년간 미국은 '더 낮은 임금을 이용하기 위해 다른 나라로 생산기지를 이동하는 것을 독려하는 무역협상'에 합의해왔다. 오늘날 우리는 다른 접근을 채택하고 있다."^[각주:29] 라고 말합니다.

1990년대와 2000년대 미국인들은 '세계화'(Globalization)를 장밋빛 미래를 불러오는 변화로 바라봤습니다. 미디어와 인터넷을 통해 전세계인들과 소통하며 민주주의와 시장경제가 구 공산주의권으로까지 확산되는 시대. 

인터넷이 등장하고 이에 기반을 둔 세계화가 확산되던 1990년대에 대통령을 역임한 클린턴은 교역확대를 통해 전세계 통합을 진전시키면 미국인들도 번영을 누릴 것이라 믿었습니다. 그런 믿음을 가졌기 때문에 NAFTA를 체결하고 WTO를 창설하고 중국의 WTO 가입을 지원했던 겁니다.

그런데...

오늘날 세계경제에서 미국이 차지하는 비중은 1990년대와 비교하여 줄어들었고, 그 공백을 메운 것은 중국 입니다. 트럼프는 중국의 부상을 '미국에 대한 위협'으로 받아들였고, 과거 행정부의 잘못된 무역협상이 이를 만들어냈다고 진단했습니다. 따라서, 트럼프 대통령은 중국을 견제하기 위하여 부임 3일만에 TPP 탈퇴 명령을 내립니다.

많은 사람들은 미국의 TPP 탈퇴를 의아하게 바라봤습니다. 왜냐하면 미국이 TPP를 형성하려고 했던 목적이 중국에 대한 견제 였기 때문입니다. 부시행정부는 미국의 제도와 법률을 전파하려는 목적으로 TPP를 구상하였고, 오바마행정부는 '아시아로의 귀환'(Pivot to Asia) 이라는 대외정책 목표 하에 환태평양 국가들의 TPP 가입을 이끌었습니다.

트럼프행정부가 우려한 점은 TPP의 '약한 원산지 규정'(weak rules of origin) 입니다. 일례로 TPP의 자동차 원산지 규정에서 요구하는 역내가치비율은 45%인데, 이는 기존 NAFTA와 새 USMCA와 비교하여 낮은 수준입니다. 이로 인해 TPP 미가입국도 자동차 부품 55%를 제공하면서 미국시장에 이전보다 쉽게 접근할 수 있습니다. 

만약 TPP 미가입국이 다른 국가들보다 임금이 낮고 근로자 보호가 취약하다면 문제는 악화됩니다. 전세계 기업은 저임금 TPP 미가입국으로 공장을 이전하고 TPP 국가들과 밸류체인을 형성함으로써 관세혜택에 편승할 수 있기 때문입니다.

트럼프행정부는 TPP의 약한 원산지 규정을 이용하여 아웃소싱과 우회수출을 꾀할 국가로 중국을 지목합니다. 

"혹자는 미국이 TPP에 가입함으로써 중국의 불공정 무역관행을 다룰 수 있다고 말한다. 하지만 트럼프 대통령은 TPP 가입이 상황을 더욱 악화시킬 수 있음을 정확히 인지하였다. 일례로, 미국 근로자가 겪는 주요한 문제는 기업들의 아웃소싱 이다. TPP의 원산지 규정 하에서, 자동차 생산의 55%를 담당하는 중국과 45%를 담당하는 베트남이 미국시장에 관세 없이 들어올 수 있다. TPP의 노동, 환경, 지적재산권, 통화 조항 등은 미국의 우려를 다루기에 부적합하다. 요약하면, TPP는 아웃소싱을 더욱 초래하며 미국 근로자를 더욱 불리하게 만든다"^[각주:30]

트럼프행정부는 NAFTA · TPP 등 지역무역협정을 비판하지만 (바그와티 처럼) 다자주의 기구인 WTO를 선호하지도 않습니다. 트럼프행정부는 '다자주의 무역시스템 개혁하기'(Reforming the Multilateral Trading System)을 2018년 무역정책의 5대 목표 중 하나로 꼽고 있습니다.

트럼프행정부가 WTO에 대해 문제 삼는 부분은 크게 2가지이며, 첫째는 무조건적 최혜국대우(unconditional MFN)이고 둘째는 중국의 불공정 무역행위를 다루지 못하는 분쟁해결기구 입니다. 이번글에서는 왜 미국이 WTO의 무조건적 최혜국대우를 문제 삼는지 알아보도록 하겠습니다.

이번글 앞부분에서 설명하였듯이, 다자주의 세계무역시스템인 GATT · WTO를 지탱하는 핵심원리는 '비차별주의'(non-discrimination) 입니다. 다자주의에 참여한 국가는 교역상대국들 간에 차별을 두어서는 안됩니다. 만약 특정한 교역상대국에게만 더 낮은 관세율을 제공하기로 협정을 맺었다 하더라도, GATT · WTO 규정인 '무조건적 최혜국대우'가 발동하여 다른 교역상대국들이 적용받는 관세율도 낮아집니다. 

여기서 주목해야 하는 점은 WTO의 최혜국대우 적용이 '무조건적'(unconditional) 이라는 점입니다. 

최혜국대우는 여러 교역상대국들을 차별하지 않고 동등하게 대우함을 의미합니다. 그런데 나의 교역상대국들 간에 차별을 두지 말라는 의미이지, 상대방이 나에게 대우하는 만큼 나도 동등하게 대우하라는 상호주의적 의미가 아닙니다(non-reciprocal tariff). 

예를 들어, A국가가 B, C, D 국가의 수입품들에 동등하게 10%의 관세율을 부과하고 B국가는 A, C, D 국가에 동등하게 3%의 관세율을 부과하고 있다면, A와 B 국가는 서로 다른 관세율을 주고받고 있습니다. 그럼에도 A와 B국가는 각자의 교역상대국들을 동등하게 대우한다는 점에서 최혜국대우를 준수한 겁니다. 

만약 최혜국대우가 '조건적'(conditional) 이라고 한다면, B국가는 A국가를 향해 "너도 나에게 3%의 관세율을 부과해야만 최혜국대우 적용을 해주겠다. 그렇지 않으면 너에게만 10%의 관세율을 부과하겠다." 라고 할 수 있습니다. 상호동등한 관세를 조건부로 최혜국대우를 적용하기 때문입니다.

그러나 WTO가 요구하는 최혜국대우는 '무조건적'(unconditional) 이기 때문에, WTO 가입국들은 '상호동등하지 않은 관세'(non-reciprocal tariff)를 주고받는 상황이 벌어집니다. 이번글의 위에서 언급했듯이, WTO는 상호주의(reciprocity)를 기본원리로 하나 시장개방을 두고 서로 간에 협상과 양보를 한다는 의미일 뿐, 상호동등한 관세율을 주고받음을 요구하지는 않습니다.

(사족 : 상호주의reciprocity에 대한 더 자세한 논의는 이전글 [국제무역논쟁 80's 미국 ⑦] '공격적 일방주의' 무역정책 -다자주의 세계무역시스템을 무시한채, 미국이 판단하고 미국이 해결한다 참고)

미국은 바로 이 점이 불만입니다. 

• 자동차 및 다른 상품에서 보여지는 비상호주의적 관세 (Non-reciprocal Tariff)

• 출처 : 백악관 무역 및 제조업정책 위원회. 2019년 5월. '미국 상호교역법: 일자리와 무역적자에 미치는 영향'

백악관 무역 및 제조업정책 위원회는 2019년 5월 발간한 보고서 <미국 상호교역법 : 일자리와 무역적자에 미치는 영향>을 통해, 현재 미국이 얼마나 불공정한 교역을 하고 있는지를 보여주었습니다.

미국은 중국 · EU · 브라질 등 교역상대방의 자동차 수입품에 2.5%의 관세율을 동일하게 부과하며 최혜국대우를 준수하고 있으나, 상대국들은 미국산 자동차에 각각 15% · 10% · 35%의 관세율을 부과하고 있습니다. 이들은 미국산 뿐 아니라 다른나라에서 생산된 자동차에 대해서도 동등한 관세율을 부과하여 최혜국대우를 준수할테지만, 어찌됐든 미국 입장에서는 상호동등하지 않은 교역을 하고 있을 뿐입니다. 자동차 뿐 아니라 다른 상품에도 이러한 모습이 나타납니다.

백악관 무역 및 제조업정책 위원회는 "2018년 미국 무역적자는 6,220억 달러를 기록하며 10년내 최고치를 기록했다. 미 무역대표부가 말하듯이, 국제교역장에서 지속되는 불공정하고 비상호적인 교역관행(unfair and nonreciprocal trading practices)이 미국 무역적자를 초래하고 있다. 비상호적인 교역이 발생하는 원천은 WTO하의 최혜국대우 규칙이다."^[각주:31] 라고 불만을 드러내고 있습니다.

미국은 이를 교정하기 위하여 2019년 1월 24일 하원의원 숀 더피(Sean Duffy)의 주도로 '2019년 상호교역법'(US Reciprocal Trade Act 2019)을 발의했습니다. 

2019년 상호교역법의 내용은 '만약 외국이 부과하는 관세율이 높거나 비관세장벽이 있다고 판단된다면, 대통령은 이를 낮추거나 제거할 협상 권한을 갖게 된다. 만약 외국이 미국의 요구를 거부한다면, 대통령은 외국의 보호주의를 제거할 상호관세를 부과할 수 있다'는 것입니다.

무역장벽 철폐를 위해 대통령에게 무역협상 권한을 위임했던 '1934년 호혜통상법'(RTAA, Reciprocal Trade Agreement Act)은 호혜주의 로부터 나왔으나, '2019년 상호교역법'은 상호주의에 기반을 두고 있습니다. 지난글에서 강조한 reciprocity의 2가지 다른 의미-호혜주의vs상호주의-^[각주:32]의 차이가 명백히 보여지고 있습니다.

트럼프 대통령은 2019년 연두교서에서 "미국 상호교역법은 외국을 협상 테이블로 데려와서 관세를 낮출 수 있는 놀라운 도구가 될 것이다"^[각주:33]라고 발언하며, 양원 의회에서의 법안 통과를 주문했습니다.

※ 무역법 집행과 양자 재협상을 통한 미국 우선주의 실현

이처럼 트럼프행정부가 보기엔 NAFTA · TPP · WTO 등은 미국의 이익을 훼손시키고 있습니다. 

이것들을 통해 전세계에 민주주의와 시장경제를 전파하려는 건 이상이었을 뿐, 미국에게 아무런 도움도 되지 않았습니다. 

그리고 이것들이 지역무역협정이냐 다자주의냐는 것은 경제학자들에게나 중요한 구분일 뿐, 이제부터 해야할 일은 외국의 불공정 무역과 오프쇼어링으로부터 미국인의 이익을 보호하는 것입니다. 

트럼프행정부의 무역정책 방향은 명확합니다. 미국인들의 이익을 가장 먼저 고려하는 '미국 우선주의'(America First) 입니다. 그리고 이를 위해, 1974 무역법 301조 등을 사용하여 외국의 불공정 및 비상호적인 무역관행을 시정케하는 '공격적 일방주의'(Aggressive Unilateralism)를 구사하겠다 입니다.

대통령 트럼프는 후보시절부터 공정한(fair) · 균형잡힌(balanced) · 상호적인(reciprocal) 무역을 실시하겠다고 약속해왔고, 집권 이후 공약을 실현하기 위해 실제 행동에 나서고 있습니다. 

2017년[각주:34] · 2018년[각주:35] · 2019년[각주:36] 무역정책 아젠다 보고서를 통해 트럼프행정부가 내놓은 무역정책 목표는 아래와 같이 요약할 수 있습니다.

※ 국제무역은 정말로 미국의 제조업 일자리를 없애고 임금을 낮추었을까?

트럼프 대통령과 그의 측근들이 생각하는 것처럼 "국제무역은 정말로 미국의 제조업 일자리를 없애고 임금을 낮추었을까요?" 다르게 말해, "미국의 제조업 일자리를 없애고 저임금 근로자 삶이 힘들어진 원인이 국제무역에 있을까요?"

경제학자들은 서로 다른 의견을 가지고 있습니다. 이에 동의하는 사람도 있고 동의하지 않는 사람도 있습니다. 그리고 1990년대와 2000년대 까지만 하더라도 이에 동의하지 않았지만 2010년대 들어 동의하게 된 사람들도 있습니다. 게다가 국제무역이 특정 산업 근로자에게 피해를 주었으나, 전반적인 미국경제와 소비자들에게는 이익을 주었다고 생각하는 사람도 있습니다.

이처럼 '국제무역이 일자리 · 근로자 임금 · 기업 이윤 · 소비자 후생 등에 미친 영향'은 어느 것이 정답이라고 말하기 쉽지 않습니다. 

이제 다음글과 앞으로 계속 연재될 [국제무역논쟁 트럼프] 시리즈를 통해, 국제무역이 끼치는 영향에 대해 알아보도록 합시다.

[국제무역논쟁 트럼프 ③] 국제무역은 제조업 일자리와 임금에 유의미한 영향을 미치지 않는다(?) - 2010년대 이전의 생각...

<참고자료>

▶ 미국 공식 보고서

클린턴행정부 1994 · 1995 · 1996 · 1997 · 1998 · 2000 · 2001 국가안보전략 보고서

부시행정부 2002 · 2006 국가안보전략 보고서

오바마행정부 2010 · 2015 국가안보전략 보고서

트럼프행정부 2017 국가안보전략 보고서

미 무역대표부 2017 · 2018 · 2019 미 무역정책 아젠다 및 연간 보고서

백악관 무역 및 제조업정책 위원회 2019년 5월 <미국 상호교역법 : 일자리와 무역적자에 미치는 영향> 보고서

▶ 미국 무역정책 개괄

백창재. 2015. 미국 무역정책 연구

Irwin, D. 2017. Clashing over Commerce: A History of US Trade Policy

▶ NAFTA

Krugman. 1993. The Uncomfortable Truth about NAFTA_ It's Foreign Policy, Stupid

Tornell, Esquivel. 1995. The Political Economy of Mexico's Entry to NAFTA

Peterson Institute. 2014. NAFTA 20 YEARS LATER

▶ 경쟁적 자유화

Bergsten. 1996. Competitive Liberalization and Global Free Trade

Feinberg. 2003. The Political Economy of United States’ Free Trade Arrangements

Evenett, Meier. 2008. an Interim Assessment of the US Trade Policy of 'Competitive Liberalization'

▶ 지역주의와 다자주의

Bhagwati. 1990. Departures from Multilateralism- Regionalism and Aggressive Unilateralism

Bhagwati. 1993. Regionalism and Multilateralism: an overview

Bhagwati. 1994. Threats to the World Trading System- Income Distribution and the Selfish Hegemon

Bhagwati. 2008. Termites in the Trading System- How Preferential Agreements Undermine Free Trade

Bhagwati, Krishna, Panagariya. 2016. The World Trade System- Trends and Challenges

Bhagwati, Panagariya. 1996. Preferential Trading Areas and Multilateralism - Stranges, Friends or Foes

Baldwin. 2014. Multilateralizing 21st Century Regionalism