[최저임금] ③ 최저임금제도는 빈곤감소에 효과적인가? - 최저임금제와 근로장려세제

장면 1. 일부 사람들은 빈곤해소를 위해 '최저임금 1만원'을 주장한다. 그들은 "저임금-장시간 노동체제의 전환과 일자리 나누기를 위해서 필요한 것은 잔업을 하지 않고도 생활이 가능한 임금입니다. 우리는 그것이 시급 1만원이라고 생각합니다." 라고 주장한다.

장면 2. 작년(2013년), 최저임금의 소폭인상 결정에 대해 <경향신문>은 최저임금위원회를 비판하는 만평을 싣는다.

 <출처 : 경향신문. [장도리]2013년 7월 8일> 

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※ 최저임금제도의 목적은 전체 근로자들에게 생활임금을 지급하는 것?

본인은 '최저임금 1만원 운동'과 '<경향신문>의 만평'을 보면서 고개를 갸우뚱 했다. "도대체 최저임금제도의 목적이 뭐라고 생각하고 있는거지?"

'[최저임금] ① 최저임금제도가 고용에 끼치는 영향'과 '[최저임금] ② 최저임금 인상이 고용구성과 신규채용에 끼치는 영향 · 여러 adjustment channels' 에서 몇번 언급했듯이, 최저임금제도는 '저숙련 근로자(low-skilled workers)'가 일정수준 이상의 임금을 보장하기 위해 만들어진 제도이다. '전체 근로자'를 타겟으로 삼는 정책이 아니다. 대다수 근로자들은 최저임금 이상의 시장임금을 받고 있는 상황이다. 

『한국노동사회연구소』의 보고서 <비정규직 규모와 실태>(2013.03)에 따르면, 2012년 한국의 중위임금은 시간당 약 9,600원이다. 그리고 2012년 법정최저임금 4,860원의 영향을 받는 사람은 전체 근로자의 11.8% 이다.

'[최저임금] ① 최저임금제도가 고용에 끼치는 영향'에서 소개했던 최저임금 관련 연구들을 다시 한번 살펴보자. David Card와 Alan Krueger는 '패스트푸드 산업'을 대상으로 최저임금의 효과를 연구했다. Hristos Doucouiagos와 T.D. Stanley는 '10대 고용'을 대상으로 최저임금의 효과를 연구했다. 

'[최저임금] ② 최저임금 인상이 고용구성과 신규채용에 끼치는 영향 · 여러 adjustment channels' 에서 소개한 연구들도 마찬가지다. 이병희, 정진호는 최저임금 인상 이후 '청년 · 고령계층'의 고용변화를 추적했다. Jonathan Meer와 Jeremy West는 최저임금 인상이 '신규채용'과 '청년계층'에 끼치는 영향을 이야기한다. 김대일 또한 최저임금 인상이 '신규채용'과 '저임금 근로자'에 끼치는 영향을 이야기한다. Michael Reich 또한 "최저임금의 영향을 받는 근로자들이 일하는 곳은 대개 어렵고, 불편하고, 힘든 곳이다" 라고 이야기한다. 

즉, 경제학자들은 최저임금제도의 목적이 무엇이고, 최저임금 액수의 변화가 누구에게 영향을 미치는지를 잘 이해하고 있다.

그러나 최저임금 1만원 운동은 최저임금제도의 목적을 잘못 인식하고 있다.  최저임금제도는 전체 근로자에게 생활임금을 지급하기 위해 고안된 정책이 아니다. 설령 최저임금 1만원 운동이 저숙련 근로자의 임금향상을 노린다고 하더라도 문제가 생길 것이다. 앞선 글에서 언급했듯이 저숙련 근로자 대신 숙련도가 높은 근로자를 대신 채용하는 현상이 발생할 것이다. 

또한 최저임금의 영향을 받는 저숙련 근로자들 대다수는 영세한 산업에 종사하고 있다. 거대기업이 탐욕을 앞세워 낮은 임금을 지급하는 것이 아니다. <경향신문> 만평은 "최저임금 액수의 소폭인상은 (전체) 근로자가 저임금을 받으라는 뜻이냐?" 라고 항변하는 것처럼 보인다. 그렇지만 앞서 언급했듯이, 다수의 근로자들은 최저임금 이상의 시장임금을 이미 받고 있다.

최저임금 인상이 빈곤감소에 기여할 수 있는지를 따질 때 고려해야 하는 것은 '현재 최저임금의 수준' 이다. 경제학자들은 "현재 최저임금 수준이 중위임금의 50%에 비해 상당히 낮은 상태라면, modest한 최저임금 인상은 빈곤감소에 크게 기여할 수 있다." 라고 말한다. 다르게 해석하면, 현재 최저임금이 중위임금의 50% 정도일 때, 최저임금의 대폭적인 인상은 빈곤감소에 기여하기는 커녕 부작용만 생길 것이다.  

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※ 근로자들의 임금인상을 억제하면서 경제성장을 달성한 한국경제 & 2008 금융위기 이후 실질임금 증가세 둔화

- 최저임금의 대폭적인 인상을 통해 문제를 해결할 수 있는가?

물론 그렇다고해서 "한국 근로자 임금수준이 높다" 라는 말은 아니다. 『한국금융연구원』의 박종규는 <한국경제의 구조적 과제 - 임금 없는 성장과 기업저축의 역설>(2013)을 통해 "2008 금융위기 이후 한국의 실질임금은 노동생산성 증가에 비해 정체되어 있다." 라고 말한다. 

본인 또한 이 블로그 포스트 '박근혜정부 세제개편안-한국경제 구조개혁-저부담 저복지에서 고부담 고복지로'를 통해 "한국은 노동자의 임금인상을 억제하면서 경제성장을 달성했다." 라고 말한바 있다. 그리고 '세금을 줄이고, 규제를 풀고, 법질서를 바로 세우면 경제가 살아날까?' · '정책의 목표를 각각 경제성장률 / 실업률 / 고용률 로 지향하는 것의 차이' · '분배정책은 성장을 가로막는가?' 등을 통해, 소득중심성장(wage-led growth) · 수요중심성장(demand-side growth)의 필요성과 경제적 불균등(Economic Inequality)의 문제를 지적한 바 있다. 

한국 근로자의 실질임금 성장이 정체되어 있는 상황이고 경제성장을 위해 소득분배 정책이 필요하긴 하지만, 최저임금의 대폭적인 인상을 통해서 분배격차 · 빈곤감소 문제를 해결할 수는 없다. 지난 글들에서 말했듯이 최저임금 인상이 고용에 악영향을 끼치지 않기 위해서는, 최저임금의 modest한 인상 · 최저임금 수준은 중위임금의 50% 라는 전제가 필요하다. 더군다나 최저임금 인상이 고용구성(composition)을 변화시켜 저숙련 근로자의 고용감소를 초래하고 신규채용을 줄일 가능성 또한 존재한다. 

최저임금제도는 저숙련 근로자가 일정수준 이상의 임금을 받을 수 있는 것 정도만 보장할 수 있다. 그렇다면 경제학자들은 빈곤감소와 소득증가를 위해 최저임금제도 대신 어떤 정책을 권하고 있을까?

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※ 최저임금제도의 문제점과 근로장려세제(EITC, Earned-Income Tax Credit)의 효과

최저임금제도의 효과를 비판적으로 바라보는 경제학자들은 근로장려세제(EITC, Earned-Income Tax Credit)를 권한다. 근로장려세제란 일정소득 미만의 가계에게 세금환급 방식을 통해 소득을 보전해주는 제도이다. 

경제학자 Gregory Mankiw는 <New York Times>에 기고한 칼럼 'Help the Working Poor, but Share the Burden'을 통해 "최저임금제에 비해 근로장려세제가 공정성과 유효성 측면에서 더 낫다.^[각주:1]" 라고 주장한다. 그 이유가 무엇일까?

Gregory Mankiw는 "국가는 저임금 근로자를 부양할 책임이 있다. 세금을 이용하는 근로장려세제는 그것에 합당하다. 그러나 최저임금제는 그 책임을 소수기업과 소비자에게 전가한다. 그리고 최저임금제는 유효성 측면에서도 문제가 있다. 기업은 저숙련 근로자를 채용할 유인이 줄어들고, 그들을 기계 등으로 대체하려 할 것이다.^[각주:2]" 라고 주장한다.

또한, 우리는 St.Louis Fed의 보고서 <Would Increasing the Minimum Wage Reduce Poverty?>(2014.03) 을 통해 최저임금제도의 문제점을 하나 더 알 수 있다. 바로 '최저임금제도의 혜택이 빈곤선 이상 가계의 청년에게 돌아가는 문제'이다. 10대, 20대 연령계층은 숙련도가 낮고 대부분 저임금산업 (패스트푸드 산업 등등)에 종사하기 때문에 최저임금제도의 영향을 받는다. 그런데 이 연령계층이 중산층 이상 가계의 자녀들이라면 어떨까? 최저임금 인상의 혜택이 정책이 의도하지 않았던 사람들에게 돌아가게 될 것이다. 

St.Louis Fed는 美의회예산국(CBO, Congressional Budget Office) 자료를 인용하여 "최저임금 인상은 저임금 근로자들에게 약 31조원^[각주:3]의 소득증가를 가져다 줄 것이다. 그러나 증가된 소득 중 약 19%만이 빈곤선 미만 가계에게 돌아간다. 다르게 말하면, 증가된 소득 중 약 81%는 가난하지 않은 가계에게 돌아가게 된다. 최저임금의 영향을 받는 근로자 중 약 24%가 10대이기 때문에, 이러한 현상이 발생하는 주요한 원인은 바로 10대 계층이다.^[각주:4]" 라고 말한다. St.Louis Fed는 "바로 이런 이유 때문에, 경제학자들은 저소득 가계에 직접적으로 소득을 보전해주는 근로장려세제를 선호한다.^[각주:5]" 라고 말한다.

경제학자 David Neumark 또한 <New York Times>에 기고한 칼럼 'The Minimum Wage Ain’t What It Used to Be'를 통해, "최저임금제도 옹호론자들은 지난 수십년간 미국의 실질 최저임금이 낮은 상태였다는 점을 비판한다. 그러나 미국은 저임금 근로 · 저소득 가계를 지원하기 위한 정책의 초점을 최저임금제도에서 근로장려세제로 옮겨왔다. 근로장려세제는 최저임금제도에 비해 빈곤가계에 더욱 더 초점을 맞추는 정책이다." 라고 주장한다. 

• 미국의 연방 최저임금은 지난 수십년간 계속해서 하락했다.
  

• 그러나 미국은 저임금 근로 · 저소득 가계를 지원하기 위한 정책의 초점을 최저임금제도에서 근로장려세제로 옮겨왔다

• 위 자료는 근로장려세제(EITC, the Earned-Income Tax Credit)의 소득증가 효과를 보여준다.      

             

David Neumark는 그 근거로 3가지 그래프를 제시한다. 위 그래프를 살펴보면 근로장려세제가 빈곤감소에 기여하는 효과를 쉽게 알 수 있다. David Neumark는 "미국의 실질최저임금이 감소해왔다는 사실은 '저소득 가계를 도와아한다' 라는 의무를 우리 사회가 포기했다는 것을 뜻하지 않는다. 우리는 저소득 가계를에 대한 의무를 이행할 수 있는 더 나은 방법을 발견했을 뿐이다.^[각주:6]" 라고 말한다.

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※ 최저임금제도에 대한 강박관념

물론 근로장려세제의 문제점이 없는 건 아니다. 근로장려세제는 저임금 근로자가 더 높은 임금을 받게하는 것이 아니라 국가의 세금으로 소득을 보전해주는 형식이기 때문에, 어찌보면 국가가 저임금을 지급하는 고용주를 지원하는 꼴이 될 수도 있다. OECD는 『Employment Outlook 2006』 Chapter3 <General Policies to Improve Employment Opportunities for All>를 통해, "최저임금제도는 저임금을 지급하는 고용주의 행위를 제한함으로써, 근로장려세제의 혜택을 보충해 줄 수 있다.^[각주:7]" 라고 말하면서 최저임금제도의 필요성을 주장한다.

본인 또한 최저임금제도가 무용하다거나 없애야 한다고 주장하는 건 아니다. 다만 최저임금제도가 가져다 줄 수 있는 효과와 한계를 명확히 인식해야 한다는 게 이번글에서 말하고픈 핵심이다. 최저임금을 대폭적으로 인상하는 방법으로는 전체 근로자의 소득 증가를 가져올 수 없다. 

보다 근본적으로, 최저임금제도는 그런 목적을 가지고 만들어진 제도가 아니다. 최저임금제도가 가지고 있는 '정치적상징'으로 인해 "최저임금을 대폭적으로 인상 해야한다" 라거나 "최저임금 인상분이 이것 밖에 안되느냐" 라는 주장이 나오는 것 같다. 몇번이고 반복하지만, 최저임금제도는 단지 '저숙련 근로자(low-skilled workers)'가 일정수준 이상의 임금을 보장하기 위해 만들어진 제도일 뿐이다. 

OECD 또한 "최저임금제도는 빈곤구제 정책에 있어 단지 지원역할(only play a supporting role in a broader anti-poverty programme) 을 할 뿐이다. 최저임금 수준이 너무 높게 설정되었을 때 발생하는 문제를 피해야 하기 때문이다. 또한 '최저임금의 영향을 받는 근로자 상당수가 가계 내 다른 구성원의 소득으로 인해 실제로는 가난하지 않다' 라는 문제점을 최저임금제도는 가지고 있다. 따라서 최저임금제도 보다는 (근로장려세제와 같은) In-work benefits이 저소득 가계에 더욱 타겟을 맞추는 정책이다.^[각주:8]" 라고 말한다.  

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<참고자료>

'[최저임금] ① 최저임금제도가 고용에 끼치는 영향'. 2014.05.12

'[최저임금] ② 최저임금 인상이 고용구성과 신규채용에 끼치는 영향 · 여러 adjustment channels'. 2014.05.13

'세금을 줄이고, 규제를 풀고, 법질서를 바로 세우면 경제가 살아날까?'. 2012.12.11 

'정책의 목표를 각각 경제성장률 / 실업률 / 고용률 로 지향하는 것의 차이'. 2013.06.07

'박근혜정부 세제개편안-한국경제 구조개혁-저부담 저복지에서 고부담 고복지로'. 2013.08.27 

'분배정책은 성장을 가로막는가?'. 2014.02.28

Gregory Mankiw. 'Help the Working Poor, but Share the Burden'. <New York Times>. 2014.01.04 

David Neumark. 'The Minimum Wage Ain’t What It Used to Be'. <New York Times>. 2013.12.09

St.Louis Fed. 2014. <Would Increasing the Minimum Wage Reduce Poverty?> 

OECD. 2006. <Ch3. General Policies to Improve Employment Opportunities for All>. 『Employment Outlook 2006』

김유선. 2013. <비정규직 규모와 실태>. 『한국노동사회연구소』

박종규. 2013. <한국경제의 구조적 과제 - 임금 없는 성장과 기업저축의 역설>. 『한국금융연구원』

1. Plan A(근로장려세제) is distinctly better than Plan B(최저임금제), which suffers from two problems — one involving fairness, and one involving efficacy. [본문으로]
2. First, fairness: If we decide as a nation that we want to augment the income of low-wage workers, it seems only right that we all share that responsibility. Plan A does that. By contrast, Plan B concentrates the cost of the wage subsidy on a small subset of businesses and their customers. There is no good reason this group has a special obligation to help those in need. Indeed, one might argue that this group is already doing more than its share. After all, it is providing jobs to the unskilled. Asking it to do even more, while letting everyone else off the hook, seems particularly churlish. But even putting fairness aside, there is reason to doubt the efficacy of Plan B. Taxing businesses that hire unskilled workers would alter their behavior in ways that would hurt those we are trying to help. To avoid the tax, businesses would have an incentive to hire fewer of these workers. For example, they would have greater incentive to replace workers with labor-saving machines. In addition, some of the tax would be passed on to customers in the form of higher prices. These customers, in turn, would have an incentive to spend more of their income elsewhere. Over time, these businesses would shrink, reducing the job opportunities for the unskilled. All in all, the Plan B tax-and-subsidy plan sounds like a pretty bad idea. Why, you might wonder, did I bring it up? Because it is the one favored by President Obama. He calls it an increase in the minimum wage. [본문으로]
3. 임의로 원화로 변환했다. [본문으로]
4. it would be a mistake to equate minimum wage workers with the working poor. The CBO report estimates raising the minimum wage to $10.10 would result in an additional $31 billion in earnings for low-wage workers. However, only 19 percent of the higher earnings would go to families below the poverty threshold. Stated differently, 81 percent of the higher earnings would benefit families who are not poor; in fact, 29 percent of the higher earnings would go to families earning over three times the poverty threshold. Teen agers likely make up a sizable part of this group. In fact, the Bureau of Labor Statistics estimates that 24 percent of minimum wage workers in 2012 were teens. [본문으로]
5. Economists also favor the earned income tax credit, which provides an income subsidy (in the form of a tax credit) to low-income working families. The tax credit benefits are phased out slowly so that workers are not penalized as they earn more income. [본문으로]
6. That the minimum wage has declined in real value is not necessarily an indication that we, as a society, have abandoned our obligations to low-income families. It may be more of an indication that we have found a better way to meet these obligations. [본문으로]
7. a modestly set minimum wage may be a useful supplement to in-work benefits, since it limits the extent to which employers can appropriate that benefit by lowering pay levels. (40) [본문으로]
8. it probably can only play a supporting role in a broader anti-poverty programme, due to the need to avoid setting it at too high a level. Another important limitation is that a substantial proportion of the workers in minimum-wage jobs are not poor (e.g. because other family members have earnings). In-work benefits can be much more tightly targeted on low-income families than can a minimum wage. (40) [본문으로]