정부지출, 재정적자와 관련하여 고려해야할 요인들정부지출, 재정적자와 관련하여 고려해야할 요인들

Posted at 2014.01.01 12:40 | Posted in 경제학/일반


경제학을 전공한 사람들이 해야하는 일(?)은 비전공자들을 빡치게 만드는 것이다. 바로, 상황에 따라 말을 바꿔가며, 이전에 말했던 것과 상반된 주장을 함으로써 비전공자들을 빡치게 하는 것. "그때는 이랬어야 했는데, 지금은 이렇게 해야해." "한편으로는(on the one hand) 이렇게 해야하는데, 다른 한편으로는(on the other hand) 이렇게 해야해."


정부지출과 재정정책을 예로 들어 설명을 하자면, 얼마전 나는 노인무임승차를 주제로 "노인들한테 요금을 받지 않는 편이 낫다" 라고 주장[각주:1]했다. 그런데 요즘 들어서는 "공기업 부채가 문제이니 민영화도 생각해봐야 한다" 라고 주장[각주:2]한다.


뭐하자는걸까? 그리고 재작년에 나는 "미국, 유럽경제에는 지금시점에 긴축정책이 필요하지 않다.[각주:3] 우리나라 또한 균형재정에 강박관념을 가지지 말아야 한다.[각주:4]" 라고 주장했지만, 최근의 나는 "국가부채 문제를 신경써야한다." 라고 주장한다. 왜 말이 바뀌는걸까?




일단 정부의 재정적자와 과도한 국가부채가 문제인 이유를 살펴보자. 현대화폐는 fiat money 이기 때문에 생산력이 뒷받침되는 범위에서 국가가 돈을 찍어낼 수 있다. 정부가 재정적자와 부채 그 자체를 문제시할 이유는 없다.

(참고자료 : 균형재정에 대한 잘못된 강박관념


그런데 왜 재정적자와 과도한 국가부채가 문제일까?


경상수지 적자와 자본유입


정부지출 증가로 인한 총저축의 감소는 경상수지 적자를 초래한다. 경상수지 적자는 자본유입을 불러오고, 자본이동의 급격한 변동 가능성은 경제내부의 불안정성을 키운다. 


디레버리징 충격


과도한 국가부채를 축소하기 위하여 국가차원에서 디레버리징이 시작되면, 경제전체의 '총수요 축소'로 인하여 침체에 빠지게 된다. 이때, 디레버리징의 크기가 크면 클수록 경기변동의 진폭(경기침체의 크기)는 더욱 더 커질 것이다.




그런데 이것도 교과서에 나오는 원론적인 이야기일 뿐이다. 교과서를 통해 경제학을 공부하면 '재정적자 → GDP 축소' 라는 경로를 알게된다. 그런데 실제로도 재정적자 혹은 과도한 국가부채가 경제침체를 가지고 오는 것일까?



1. GDP 대비 국가부채가 높아서 경제가 침체에 빠지는 것일까?, 경제가 침체에 빠져서 GDP 대비 국가부채가 높은 것일까? 


- 현실에서 정확한 인과관계를 파악할 수 있을까? 앞서 언급했듯이 재정적자와 과도한 국가부채는 경제의 불안정성을 키우게 됨으로써 경제침체를 불러올 수도 있다. 그렇지만 경제침체로 인하여 (경기회복을 위한) 정부지출 증가가 발생하였을 수도 있고, GDP 상승률이 저하됨으로써 GDP 대비 국가부채가 증가되었을 수도 있다. 어느 방향의 인과관계가 맞는지는 경제학자들 사이에서도 논란이 되어왔다.

(참고자료 : 케네스 로고프-카르멘 라인하트 논문의 오류)



2. 재정적자를 축소하면 경제가 되살아나나?


일단, 재정적자와 과도한 정부부채가 경제침체를 불러온다 라고 가정하자. 그렇다면, 경제침체를 불러온 재정적자와 과도한 정부부채를 제거하면 경제가 되살아날까? 이러한 주장을 '확장적 긴축정책(Expansionary Austerity)' 라고 한다. 재정적자와 국가부채를 줄이는 '긴축정책'이 결국에는 '경제의 확장'을 불러온다는 것이다. 그러나 이것도 경제학자들 사이에서 논란의 대상이다.


정부지출을 축소하는 긴축정책은 단기적으로 '총수요 감소'를 불러온다. 그렇게 된다면 GDP는 감소하고, 오히려 GDP 대비 부채비율이 상승하는 문제가 발생한다. '긴축정책'은 확장적이 아니라 '축소적'이라는 말이다. 

(참고자료 : GDP 대비 부채비율에서 중요한 건 GDP!)



3. 정부지출을 축소하면 재정적자와 국가부채가 줄어들까?


좋다. 재정적자와 과도한 부채를 축소하면 경제가 살아난다고 가정하자. 그렇다면 어떻게 재정적자와 과도한 부채를 축소해야 할까? 정부지출을 줄이고 소비를 줄이는, 쉽게 말해 허리띠를 졸라매면 부채가 줄어들까? 최장기적으로는 그렇게 될 가능성이 크다. 하지만 단기적으로 그런 결과가 나올지는 장담할 수 없다.


재정적자가 줄어들려면 정부지출도 감소해야 할테지만 세입도 증가해야 한다. 세입증가를 위해서는 경제성장이 필요하다. 또한, GDP 대비 부채비율을 축소하기 위해서는 부채 그 자체를 줄이는 것도 필요하지만, GDP를 성장시킴으로써 GDP 대비 부채비율을 축소하는 것도 중요하다.


허리띠를 졸라매는 것이 아니라, 오히려 확장정책을 통해 총수요를 증가시킴으로써 경제성장을 도모하는 것이 재정적자와 국가부채를 축소시킬때 필요한 방안일 수도 있다. IMF는 2012년에 발표한 <World Economic Outlook>을 통해, "재정건전화 달성을 위해서는 확장적 통화정책을 통한 경기부양이 동반 되어야 한다" 라고 주장한다.

(참고자료 : 문제는 과도한 부채가 아니라 긴축이야, 멍청아!)



4. 정부지출을 무조건 늘려야 하나?


"긴축정책이 아니라 확장정책이 재정적자와 국가부채를 축소시키는 방법이다" 라고 가정하자. 그렇다면 정부지출을 무조건 늘려야할까? 그것도 아니다. 


거시경제학 교과서에 나오듯이, 정부지출을 증가하면 이자율상승과 환율하락이 발생하고, 이는 투자와 순수출을 감소시킴으로써 구축효과(Crowding-Out Effect)가 발생한다. 쉽게 말해, 정부지출의 승수(multipliers)가 0에 가까워지는 것이다.


그러나 또 생각해봐야 하는 것이 있다. 항상 정부지출의 승수가 0에 가까울까? 


경제가 침체에 빠져 금리를 인하하는 확장적 통화정책을 썼다 라고 가정하자. 금리가 0%에 가까운 zero lower bound에 도달하면 중앙은행은 더 이상의 금리를 내릴 수 없다. 통화정책의 효과가 한계를 맞게 된 것이다. 금리가 zero lower bound에 근접하여 통화정책의 무력화되는 경우를 '유동성함정(Liquidity Trap)[각주:5]' 이라고 하는데, 이때에는 정부지출을 증가시키는 확장적 재정정책의 승수가 매우 커져 1~1.5에 가까워진다. 


(참고자료 : <Measuring the Output Responses to Fisical Policy>(2010))



5. 경기역행적이냐, 경기순응적이냐


그러니까 정부지출을 증가시킬때 고려해야 하는 것은 경기변동(Business Cycle)의 상황이다. 현재 경제가 호황일때 정부지출을 증가시키는 '경기순응적인 재정정책(Pro-Cyclical Fiscal Policy)'은 이자율과 환율에 미치는 구축효과로 인해 총수요 증가에 거의 아무런 기여를 하지 못한다.


그러나 현재 경제가 침체에 빠졌을때 정부지출을 증가시키는 '경기역행적인 재정정책(Counter-Cyclical Fiscal Policy)'은 총수요 증가에 미치는 영향이 매우 크다. 따라서, 정부지출을 증가시키는 확장적 재정정책을 구사하려고 할때에는 현재 경제가 어떤 상황인가를 고려해야 한다.



6. 일시적이냐, 항구적이냐


자, 이제 그렇다면 '경기순응적인 재정정책'과 '경기역행적인 재정정책'을 경기변동의 때에 맞게 구사하면 모든 문제가 끝나는 것일까? 아니다. 


경제가 침체에 빠졌을 때 정부지출을 증가시켰다고 가정하자. 그런데 이때 증가한 정부지출이 '비가역적(Irreversible)' 이라면, 경제가 호황으로 돌아서더라도 증가된 정부지출을 줄일 수 없다. 경기변동에 상관없이 정부지출이 계속해서 증가하는 상황이 발생한 것이다.


따라서, 정부지출을 증가시킬 때에는, 증가시킬 정부지출의 성격이 '일시적(temporary)'인지 '항구적(permanent)'인지를 고려해야 한다. 경제침체로 인해 실업자가 증가하여 정부가 임시 공공일자리를 늘리는 것은 일시적인 확장적 재정정책 이다.  그렇지만 (빠르게 진행되는 고령화 현상을 고려하지 않고) 특정연령대 이상 모두에게 현금을 지원하는 정책은 '항구적인 확장적 재정정책' 이다. '항구적인' 정부지출 증가는 재정수지와 국가부채에 미치는 악영향이 클 것이다.



7. 개별 정부지출의 편익/비용


그리고 또 하나 고려해야 할 것이 '개별 정부지출의 편익과 비용' 이다. 토목사업-가령, 4대강-을 벌이는 형식으로 정부지출을 증가시키는 것과  경제활동참가를 촉진[각주:6]시키기 위해-가령 여성일자리 지원정책[각주:7]- 정부지출을 증가시키는 것의 '편익/비용' 이 같을까?


'재정정책의 승수'를 따지는 것은 거시적인 분석이라고 한다면, 개별 정부지출의 '편익/비용'을 따지는 것은 미시적인 분석이라고 할 수 있다. 정부지출을 증가시킬 때에는 '경기변동 상황에 따른 승수' 뿐 아니라, 개별정책이 가져다주는 '편익/비용'도 고려해야 한다.


나는 개인적으로 노인 무임승차제도의 편익/비용이 1을 넘는다고 본 것이고, 현재와 같은 공기업 지원의 편익/비용은 1을 넘지 못한다고 본 것이다.



8. 정부정책에 따른 경제주체들의 유인왜곡 발생 가능성


마지막으로 고려해야 하는 것이 '정부정책에 따른 경제주체들의 유인왜곡(Incentive Distortion) 발생 가능성' 이다. 가령, 정부가 실업자에게 지원금을 주는 정책을 시행한다고 가정해보자.


이때, 실업지원금 수령의 조건으로  '실업자 본인이 현재 일을 하지 않고 있음을 증명'하는 방식을 택할 수도 있고 '(지원금을 받게될) 실업자가 앞으로 구직활동을 열심히 할 것을 증명해야 한다' 라는 방식을 택할 수도 있다. 미묘한 차이 같지만, 이러한 차이가 '경제주체들의 유인'에 큰 영향을 미치고, 이는 완전히 다른 결과를 초래할 수 있다.


첫번째 방식은 실업자 본인이 계속해서 '일을 하지 않고 있음을 증명'해야 하기 때문에, 노동시장 재참가에 대한 유인을 떨어뜨린다. 두번째 방식은 앞으로 실업지원금을 수령하기 위해 계속해서 노동시장 재참가의 의욕을 보여주어야 하기 때문에, 실업에서 탈출할 유인을 증가시킨다. 

(참고자료 : 복지제도와 유인왜곡 - "어떻게" 복지제도를 설계할 것이냐의 문제)





그러니까 단순히 '정부지출을 증가' 시키는 결정을 할때에도, 앞서 제시된 8가지 상황을 기본적으로 고려해야 한다. (8가지 상황은 아주아주 기초적인 조건일 뿐이다.) 그렇기 때문에, '상황이 조금만 변하더라도' 경제학을 전공한 사람은 변화된 상황에 맞춰 이전과는 다른 주장을 해야하는 것이다.



  1. '65세 이상 어르신 무임승차제도 논란에 관하여'. 2013.12.02 http://joohyeon.com/180 [본문으로]
  2. '수서발 KTX 자회사 분리 논란 - 세금들 많이 내십니까?'. 2013.12.31. http://joohyeon.com/182 [본문으로]
  3. 'GDP 대비 부채비율에서 중요한 건 GDP!. 2012.10.21 http://joohyeon.com/115 [본문으로]
  4. '균형재정에 대한 잘못된 강박관념'. http://joohyeon.com/131 2013.01.05 [본문으로]
  5. '美 FRB의 QE3 - 유동성함정 & 하이퍼인플레이션'. 2012.09.14 http://joohyeon.com/101 [본문으로]
  6. '정책의 목표를 각각 경제성장률 / 실업률 / 고용률 로 지향하는 것의 차이". 2013.06.07 http://joohyeon.com/151 [본문으로]
  7. '고용률 70% 로드맵'. 2013.06.06 http://joohyeon.com/150 [본문으로]
  1. 궁금이
    본문과 큰 연관은 없는글입니다만
    미국의 양적완화와 일본의 아베노믹스가 비슷해보이는데, 언론에서는 qe는 찬양하고 아베노믹스는 도박이라면서 까는듯한 평가를 내리는 이유가 뭘까요? 달러의 기축통화로서의 지위를 생각해보면 전자가 더 비판받을것같은데 말이죠..
    • 2014.01.30 09:33 신고 [Edit/Del]
      글쎄요...
      기대인플레이션을 불러오기 위해서 했던 아베의 극단적인 발언 때문에, 많은 사람들이 그렇게 생각하는 거 아닐까요?
      깊게 생각해보지 않아서.. 잘 모르겠네요. 죄송합니다.

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수서발 KTX 자회사 분리 논란 - 세금들 많이 내십니까?수서발 KTX 자회사 분리 논란 - 세금들 많이 내십니까?

Posted at 2013.12.31 12:08 | Posted in 경제학/일반


※ 민영화의 목적 - 정부의 재정건전성 확보


민영화로 인해 정부가 얻을 수 있는 이점 중 하나는 바로 정부의 재정건전성 확보국영기업을 민간에 매각하면 수입을 얻을 수 있기 때문이다. 첨부한 그래프는 1988년-1999년 사이 국영기업 매각으로 여러나라 정부가 얻은 수입총액을 나타낸다. 



William Megginson과 Jeffry Netter가 쓴 <From State to Market: A Survey of Empirical Studies on Privatization>(2000)에 따르면, "민영화는 정부 재정상태의 개선을 통해 (시장) 효율성을 달성하게 해준다(Privatization can impact efficiency through its effect on government fiscal conditions.)(11) 정부는 국영기업(SOEs, State-Owned Enterprises)을 민간에 매각함으로써 수입을 얻을 수 있는데, 이러한 매각은 재정적자를 줄이는 역할을 하게 된다. 




※ 수서발 KTX 자회사 분리 문제는 결국 '재정'과 '세금'의 문제


현오석 경제부총리는 12월 11일 <공공기관 정상화 대책>을 발표하면서, "공공기관 부채비율을 2017년까지 200%로 줄이겠다"[각주:1]고 했다. 그리고 12월 24일 "민간기업은 위기가 닥치면 값을 따지지 않고 알짜 자산부터 팔아치운다고 한다. 지금은 핵심우량자산부터 팔아야 한다는 점을 강조하고 싶다."[각주:2] 라고 발언하면서, 공공기관 개혁의 필요성을 재차 강조했다.


왜 갑자기 공공기관 부채 이야기가 나올까? 그 배경을 살펴보면, 2012년 4월 신용평가회사들이 '국가와 공기업의 신용을 분리평가' 하겠다고 나선[각주:3]데에 있다. 신용평가사인 무디스는 "국가와 공기업의 신용을 분리 평가하겠다"는 입장을 밝혔는데, 이에 따라 기획재정부는 "국가 신용 등급과 개별 기업의 등급이 과거에는 연동됐지만 이제 자동 연동되는 것은 아니기 때문에 개별 대응을 강화해야 한다" 라고 말했다.


그렇다면 최근 논란이 되고 있는 '수서발 KTX 자회사 분리'도 이같은 맥락, 즉 '재정'과 '세금'에서 살펴봐야 하지 않을까? 물론, 2012년 4월 이전부터 '수서발 KTX 자회사 분리' 계획이 추진되긴 하였지만, 큰 맥락은 결국 '재정'과 '세금'의 문제이다.




※ 철도산업의 사회적 한계편익 감소


경제개발 단계에서 철도의 건설과 확장은 사회적 한계편익이 매우 크다. 문제는 경제가 성숙해져 갈수록, 철도건설과 운영에 따른 사회적 한계편익이 체감한다는 데 있다. 국토교통부 자료에 따르면, 



"철도는 ‘70년대까지 국가 중추교통수단으로 핵심역할 수행.
경부고속도로 개통(’70) 등 자동차 시대로 재편되면서 교통시장내에서 분담율이 감소하고, ‘76년 이후 적자경영 고착화"


국토교통부 <철도산업 발전방안>. 2013.06.26


라고 나오는데, 철도의 여객분담률은 1961년 51% 수준에서 2010년 8.2%로 감소하였다. 게다가 철도건설에 대한 투자는 지속되는 가운데, 한계편익이 감소함에 따라 비효율이 유발됐다. "(철도건설) 운영부실로 투자확대가 부채누적으로 연결되는 악순환"이 발생한 것이다.


<조선일보> 송희영 논설주간 또한 경제성숙에 따른 철도산업의 사회적 한계편익 감소 문제를 이야기한다. 


"국산 열차가 달리는 속도는 갈수록 빨라지고 있다. KTX 승객도 늘고 있다. 시멘트 같은 상품의 물류 라인도 철도망을 통해 유지되고 있다. 그러나 50년, 100년 단위로 보면 철도가 국가 경제의 기둥 역할을 하는 전성기는 끝났다." (...)


"진짜 피해자는 코레일이 넘어지지 않도록 세금을 보태주면서도 제시간에 기차를 타지 못하는 국민이다. 납세자들이 앞으로 50년, 100년 철도 적자를 메워줘야 할 팔자라는 사실을 깨닫게 되면 과연 언제까지 꼬박꼬박 세금을 내줄지 알 수 없다."


송희영. '철도 파업의 진짜 피해자는 누구인가'. <조선일보>. 2013.12.28




※ 민영화, 그 자체가 문제일까?


민영화 이야기가 나오면, 진보진영은 항상 영국철도 · 볼리비아 물산업을 민영화가 가져다준 폐해의 사례로 제시한다. 그런데 이상하지 않은가?  Megginson, Nash, Netter, Poulsen의 논문 <The Choice of Private versus Public Capital Markets : Evidence from Privatizations>(2004)에 따르면, 1977년-2000년 사이 전세계적으로 2,457건의 민영화가 이루어졌다. (37쪽)


공산주의가 붕괴하면서 동유럽 등을 중심으로 민영화가 이루어진 케이스도 많긴 하지만, 서유럽에서도 많은 수의 민영화가 발생했다. 그런데 민영화 반대론자들이 들먹이는 케이스는 매번 영국철도, 볼리비아 물 뿐이다. 민영화 그 자체가 문제를 가져다주는 것이 아니라는 것이다.거기다가 앞으로 한국사회에서 민영화 발생을 막을 수 있을까? 경제성장은 정체되고 증세는 불가능한 상황에서?


그렇다면 우리는 논점을 바꿔야한다. "민영화는 나쁘다" 라는 것을 절대명제로 삼는다면 논의가 불가능하다. 왜 민영화가 발생할까? 왜 공기업 구조조정을 하려고 하는 것일까? 누차 반복하지만, 결국은 '재정과 세금' 문제이다. (수서발 KTX 자회사 분리건을 '민영화'로 부를 수 있을지는 의문이지만) 수서발 KTX 자회사 분리가 이루어지지 않더라도, 결국 요금인상은 발생할 것이다. 요금인상은 민영화 때문이 아니라, '재정과 세금' 문제이기 때문이다.


정부가 제시하는 <공공기관 정상화대책>의 핵심 중 하나는 '공기업 부채비율(부채/자본) 200% 이내 유지' 이다. 공기업은 국민들에게 서비스를 제공하는 대가로 서비스요금을 받는데다가 부채에 대응되는 자산을 가지고 있기 때문에, 공기업의 부채관리 방법은 사기업과 유사하다. <공공기관 정상화대책>에서 제시된 '부채비율(부채/자본) 200%'는 외환위기 이후 사기업에 부과된 부채규모의 threshold.


공기업의 부채는 본래 국가부채 통계에 잡히지 않는다. ①에서 언급했듯이 부채에 대응되는 자산을 가지고 있기 때문이다. 게다가 정부가 지급보증을 서야하는 순간이 오지 않는 이상, 공기업의 부채는 국가가 부담을 지는 것이 '확정'된 것이 아니라 '미확정' 된 것이기 때문이다.


현재 한국의 GDP 대비 국가부채 비율은 30%대. 다른 OECD 국가들의 GDP 대비 국가부채 비율이 100%에 근접해 있음을 고려한다면, 한국의 국가부채 관리는 양호하다. 그런데 왜 공기업 부채를 관리하려고 하는 것일까? 국가부채 통계에 잡히지 않는데다가, 현재 한국의 국가부채는 양호한 수준인데?


일단 경제가 예전처럼 성장하지 않는다거기다가 빠른 속도로 고령화 현상이 진행됨에 따라 '사회보장성 지출'의 필요성은 증가한다. 쉽게 말하면 향후 세입은 계속 줄어들것으로 예상되는데 정부지출의 필요성은 증가한다는 것이다. 정부의 재정수지가 악화될 것이다.


게다가 고령화 현상이 지속된다면 국민연금 등의 '사회보장성 기금'이 현재처럼 흑자를 유지하지 못할 가능성이 크다. 국민연금, 공무원연금 등 국가가 부담해야할 '미확정채무'가 '확정채무'로 바뀔 가능성이 크다는 것이다. GDP 대비 국가부채 비율이 상승할 것이다. (경제성장 둔화로 인해 GDP 증가가 제한될 경우에도 GDP 대비 국가부채 비율은 상승한다)


보통 경기침체에 빠졌을 때 증가된 정부지출(경기역행적인 정부지출)의 승수는 1~1.5 사이이고, 경기호황 시기 발생하는 정부지출(경기순응적인 정부지출)의 승수는 이자율과 환율에 미치는 구축효과로 인해서 0에 가깝다.[각주:4]


그런데 고령화 현상에 따른 정부지출 증가는 일종의 '비가역적irreversible' 지출이다. 경기변동에 따라 정부가 쉽게 줄이거나 늘릴 수 있는 지출이 아니다. 거기다가 고령화 현상에 따른 정부지출이 총생산량에 미치는 승수는 얼마나 될까? 1보다 작을 가능성이 크다재정수지도 악화되고, GDP 대비 국가부채 비율도 상승할텐데, 정부지출은 비가역적 인데다가 승수는 0에 가깝다.


게다가 공기업의 부채비율(부채/자본)이 지속적으로 상승하여 정부가 지급보증을 서야 할 경우, 공기업의 부채는 일종의 '우발채무'가 현실화 됨으로서 국가부채 통계에 잡히게 된다


또한, 현재 코레일 등 공기업이 가져다주는 '사회적 한계편익'이 얼마나 될까? 얼마전 언급했듯이, 철도의 여객분담률은 1961년 51% 수준에서 2010년 8.2%로 감소했다. 경제가 성숙해져감에 따라, 철도건설 투자와 운영이 가져다주는 한계편익이 감소한 것이다. 이런 상황에서 막연한 '공공성'을 이유로 정부지출을 늘릴 수 있을까?


결국 '수서발 KTX 자회사 분리'와 '공공기관 정상화대책'을 바라보면서, 우리가 던져야 하는 물음은 "안녕들 하십니까?"가 아니라 "세금들 많이 내십니까?" 이다.


  1. '현오석 "공공기관, 심각한 상태인데도 저항만 한다"(종합)'. 연합뉴스. 2013.12.11 [본문으로]
  2. "공공기관 핵심우량자산부터 팔아야". 연합인포맥스. 2013.12.24 [본문으로]
  3. "무디스, 국가-공기업 신용등급 분리 평가". 뉴시스. 2012.04.30 [본문으로]
  4. Alan Auerbach, Yuriy Gorodnichenko. 2010.. 'Measuring the Output Responses to Fiscal Policy'. http://emlab.berkeley.edu/~ygorodni/AG_fiscal_multiplier.pdf [본문으로]

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